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根據(jù)財(cái)政部要求，2020年的地方政府專項(xiàng)債券應(yīng)于10月底前全部發(fā)行完畢，今年專項(xiàng)債券的各項(xiàng)工作已接近尾聲。
同時(shí)，多個(gè)省份已下發(fā)了2021年專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備篩選的通知，開始為2021年的專項(xiàng)債券發(fā)行做好準(zhǔn)備。雖然如今的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)情況不錯(cuò)，但前三季度的基建投資增速仍然不高，地方基建項(xiàng)目對(duì)資金的需求仍然很大；因此2021年的專項(xiàng)債券發(fā)行額度有望同往年一樣、提前在2020年四季度下達(dá)一部分。
雖然當(dāng)前2021年專項(xiàng)債券的申報(bào)工作已迫在眉睫，但我們依然要關(guān)注到2021年專項(xiàng)債券的申請(qǐng)與管理要求出現(xiàn)了很大幅度的轉(zhuǎn)向，要做好申報(bào)工作應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：
第一：項(xiàng)目篩選與儲(chǔ)備
1.哪些項(xiàng)目適宜申報(bào)專項(xiàng)債券？
地方專項(xiàng)債券同時(shí)要求必須用于資本性支出、償付本息源自項(xiàng)目收入，因此專項(xiàng)債券必須是有一定收益的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。并且，根據(jù)《政府投資條例》，專項(xiàng)債券投資必須堅(jiān)持公益性定位，不得含有商業(yè)化運(yùn)營的項(xiàng)目。
因此，2021年的專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)聚集交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療和公共衛(wèi)生以及“兩新一重”等項(xiàng)目；有一定收益的、列入重大項(xiàng)目庫的項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先安排申請(qǐng)。
2.在建項(xiàng)目、往年債券項(xiàng)目優(yōu)先申請(qǐng)
由于2019、2020年專項(xiàng)債券的投資拉動(dòng)效果不佳，因此在2021年的債券申報(bào)工作中要求再度聚焦“實(shí)物工作量”與工作進(jìn)度，因此在建項(xiàng)目、往年已申請(qǐng)專項(xiàng)債券且開工的項(xiàng)目優(yōu)先申請(qǐng)。新項(xiàng)目也要求前期手續(xù)必須完善，要能夠在資金下達(dá)后盡快開工。
因此，2021年的債券申請(qǐng)金額要求與項(xiàng)目工作進(jìn)度相匹配，申請(qǐng)金額必須在年內(nèi)支出完畢并形成對(duì)應(yīng)的實(shí)物工作量；在篩選項(xiàng)目時(shí)應(yīng)聚焦項(xiàng)目是否具備真正實(shí)施與開工的條件。
3.專項(xiàng)債券負(fù)面清單
在滿足了項(xiàng)目基本要求后，還應(yīng)當(dāng)對(duì)照專項(xiàng)債券負(fù)面清單進(jìn)行檢查，確保申報(bào)項(xiàng)目不存在以下情形：
-嚴(yán)禁將新增債券資金用于置換存量債務(wù)（必須專款專用）；
-決不允許搞形象工程、面子工程（強(qiáng)調(diào)投資的有效性）；
-新增債券資金不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息（嚴(yán)禁挪用、違反預(yù)算法）；
-嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼（堅(jiān)持公益性投資）；
-堅(jiān)持不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、不安排房地產(chǎn)項(xiàng)目、不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
4.申報(bào)2021年的資金需求
在對(duì)項(xiàng)目類別進(jìn)行初步篩選、確認(rèn)項(xiàng)目具備落地條件、并對(duì)照負(fù)面清單制度進(jìn)行檢查后，就可以根據(jù)項(xiàng)目在2021年能夠落地的工作進(jìn)度，提出初步的資金需求、向省財(cái)政廳進(jìn)行申報(bào)。如今各省均要求在月底前申報(bào)2021年的資金需求，基本上是為明年的債券發(fā)行做準(zhǔn)備，并根據(jù)具體情況分配明年的債券發(fā)行額度。
因此，這一階段的工作主要是梳理與統(tǒng)計(jì)，做到心里有底；真正的工作，還須跟隨項(xiàng)目前期工作的進(jìn)度一同推進(jìn)。
第二：推進(jìn)項(xiàng)目前期工作
1.重點(diǎn)關(guān)注前期工作
在申報(bào)2021年的債券需求金額后，各項(xiàng)目的前期工作手續(xù)可以具體開始推進(jìn)。包括立項(xiàng)、選址、初步設(shè)計(jì)等工作，都應(yīng)當(dāng)有序開展，保障項(xiàng)目在2021年具備實(shí)施條件。
與之前不同的是，許多省份的專項(xiàng)債券申報(bào)工作已由省發(fā)改委與財(cái)政廳聯(lián)席進(jìn)行，對(duì)項(xiàng)目前期工作的深度與扎實(shí)程度有很高的提升；像之前一樣隨意申報(bào)的辦法已不在行得通，發(fā)改委也會(huì)通過政府投資項(xiàng)目管理平臺(tái)對(duì)申報(bào)專項(xiàng)債券的項(xiàng)目進(jìn)行垂直管理，隨時(shí)督促項(xiàng)目進(jìn)展。
2.前期工作的難點(diǎn)與痛點(diǎn)
因此，地方政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)備申報(bào)2021年的債券項(xiàng)目，做到項(xiàng)目前期工作成熟之后再申報(bào)；并對(duì)項(xiàng)目前期工作中存在的主要問題進(jìn)行關(guān)注：
-項(xiàng)目用地問題（是否符合規(guī)劃、是否有足額的建設(shè)用地指標(biāo)、征地拆遷進(jìn)度）；
-環(huán)評(píng)問題；
-前期工作深度（部分省份要求達(dá)到初步設(shè)計(jì)，滿足EPC模式招標(biāo)要求）；
避免因前期工作不足造成未來項(xiàng)目無法落地、落地速度不如預(yù)期，可能會(huì)造成資金沉淀問題。
第三：申報(bào)方案設(shè)計(jì)
在推進(jìn)項(xiàng)目前期工作的同時(shí)，專項(xiàng)債券的項(xiàng)目儲(chǔ)備工作也應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行，主要包括以下幾方面：
1.項(xiàng)目收入來源與組合
專項(xiàng)債券項(xiàng)目要求還本付息的資金源自項(xiàng)目本身，因此申報(bào)方案需對(duì)項(xiàng)目收入進(jìn)行測算，項(xiàng)目凈收入需要覆蓋還本付息金額的1.1倍（部分地區(qū)要求1.2-1.3倍）及以上。因此，積極挖掘項(xiàng)目收入是一項(xiàng)重要的工作。但是，考慮到專項(xiàng)債券項(xiàng)目越來越嚴(yán)格的監(jiān)管趨勢，像過去那樣虛構(gòu)、高估項(xiàng)目收入并不是個(gè)好辦法，只會(huì)造成未來的債務(wù)負(fù)擔(dān)和責(zé)任隱患。
因此，在項(xiàng)目本身收益來源不足時(shí)，優(yōu)先采用將有收益和沒有收益項(xiàng)目組合的方式，進(jìn)行現(xiàn)金流的平衡，常見的收入來源有以下幾種，各項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行搭配：
-公用事業(yè)收費(fèi)（供排水、供暖）；
-停車費(fèi)、廣告費(fèi)、物業(yè)費(fèi)；
-租金收入（標(biāo)準(zhǔn)化廠房、孵化器、人才公寓）；
-高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)貼；
-建設(shè)用地指標(biāo)（農(nóng)村土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)建設(shè)用地增減掛鉤）；
-倉儲(chǔ)費(fèi)、物流經(jīng)營收入（冷鏈物流、農(nóng)村物流）；
-土地出讓收入
考慮到部分地區(qū)對(duì)項(xiàng)目中來自土地收入的占比進(jìn)行了限制，就會(huì)導(dǎo)致收入相對(duì)有限、不足；那么對(duì)于這樣的項(xiàng)目還可以通過延長項(xiàng)目期限的方式實(shí)現(xiàn)資金平衡。如果還不能滿足有關(guān)要求的，只能通過減少申請(qǐng)金額、縮小分母的方式實(shí)現(xiàn)償債倍數(shù)的保障。
2.年限與還本付息
在滿足了收入要求之后，如何設(shè)計(jì)年限與還本付息方式就是另外一個(gè)核心。由于今年四季度的貨幣供應(yīng)增速有所放緩，9月后發(fā)行的地方債券利率快速走高，并且長期限的債券銷售出現(xiàn)了一定的障礙。加上財(cái)政部開始關(guān)注專項(xiàng)債券的期限、要求不得人為將償債責(zé)任后移，導(dǎo)致如今年限的要求出現(xiàn)了一定的變化。
一是要求期限與項(xiàng)目收回投資相匹配。通過盈虧平衡點(diǎn)來衡量專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)采用的發(fā)行年限，不過從當(dāng)前各省廳的態(tài)度來看，未來10-20年的項(xiàng)目將是主流，除非特殊情況一般不會(huì)批準(zhǔn)30年期項(xiàng)目；
二是要求逐漸還本付息、不再到期一次性還本。到期一次性還本對(duì)未來的財(cái)政是很大的壓力，因此會(huì)要求還本付息兼顧財(cái)政平滑支出的要求，從項(xiàng)目有收入后逐漸償還；各地方政府可根據(jù)自己的財(cái)政實(shí)際情況設(shè)計(jì)分年度的還款計(jì)劃，從風(fēng)險(xiǎn)管控、平滑支出的角度作出說明。
3.資金組成
專項(xiàng)債券屬于債務(wù)性資金，但如果屬于重大項(xiàng)目、經(jīng)省財(cái)政廳的批準(zhǔn)，也可以用作項(xiàng)目資本金；并且當(dāng)前專項(xiàng)債券項(xiàng)目還允許進(jìn)行市場化融資。因此，如今申請(qǐng)債券項(xiàng)目的資金組成是一項(xiàng)重要內(nèi)容，主要包括：
-資本金如何落實(shí)（財(cái)政預(yù)算安排多少、企業(yè)自籌多少、是否存在債券作資本金）；
-申請(qǐng)多少專項(xiàng)債券（包括2021年申請(qǐng)規(guī)模、總規(guī)模、逐年申請(qǐng)計(jì)劃）；
-剩余缺口資金如何落實(shí)（企業(yè)自籌還是配套貸款、貸款方案、是否已經(jīng)過金融機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)）。
此外，需要明確的是，如果需要申請(qǐng)專項(xiàng)債券的配套貸款，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)同步進(jìn)行。當(dāng)債券成功發(fā)行后，項(xiàng)目的申報(bào)內(nèi)容就很難更改，如果不符合金融機(jī)構(gòu)的要求就無法處理，導(dǎo)致配套貸款無法落實(shí)。配套貸款的工作需要前置，也需要前期工作的進(jìn)一步完善。
第四：管理與資金使用
1.資金使用管理
在申請(qǐng)2021年債券的同時(shí)，不要忘了加快2020年已經(jīng)申請(qǐng)的債券資金撥付進(jìn)度，加快項(xiàng)目的進(jìn)度與支出速度，避免因資金沉淀影響下一年度的債券申請(qǐng)。
從整體上來說，如今的專項(xiàng)債券資金管理有越來越嚴(yán)格的趨勢，雖然尚未要求開立專戶，但賬目管理的要求仍然應(yīng)當(dāng)按照專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，需要滿足財(cái)政資金審計(jì)的相關(guān)要求。
2.信息披露
財(cái)政部已經(jīng)上線了地方債券管理平臺(tái)，將具體項(xiàng)目與債券進(jìn)行了關(guān)聯(lián)，并向社會(huì)公眾開放信息；未來可能將項(xiàng)目進(jìn)度等情況一并公布。因此，專項(xiàng)債券的合規(guī)性要求、資金管理要求也會(huì)逐漸提高。
此外，除了專項(xiàng)債券的管理平臺(tái)外，我們也可以通過第三方平臺(tái)，如企業(yè)預(yù)警通APP（文末有下載二維碼）查詢專項(xiàng)債券項(xiàng)目的實(shí)時(shí)信息披露。
3.還本付息管理
隨著專項(xiàng)債券項(xiàng)目的越來越多，專項(xiàng)債券對(duì)城投、地方政府造成的還本付息壓力也越來越大，必須做好管理工作。尤其需要注意的是，專項(xiàng)債券從發(fā)行時(shí)就開始計(jì)息、并且沒有寬限期，必須半年或一年付息一次。因此，建設(shè)期利息從哪來、由誰安排，就成了一個(gè)重要的問題。
4.未來管理展望
有不少專項(xiàng)債券項(xiàng)目是由地方城投公司擔(dān)任實(shí)施主體，出于支持城投轉(zhuǎn)型與項(xiàng)目市場化運(yùn)作的要求，這一操作也無可厚非。但是，當(dāng)財(cái)政資金進(jìn)入企業(yè)、并且尚未要求開立專戶后，不可避免的會(huì)存在一些管理上的混亂。
財(cái)政部在8月已經(jīng)對(duì)未來的管理提出了要求，未來將對(duì)專項(xiàng)債券的資金進(jìn)行“穿透式”管理；未來進(jìn)入企業(yè)的債券資金，也要做好憑證、賬目管理等工作，專項(xiàng)債券等管理要求只會(huì)越來越嚴(yán)。
總結(jié)
雖然專項(xiàng)債券的管理越來越嚴(yán)格，也顯得越來越麻煩，但看在債券資金成本低、期限長的優(yōu)勢上，地方政府仍然有很強(qiáng)的積極性。
不過，債券資金雖好，但在申請(qǐng)時(shí)要牢記合規(guī)與項(xiàng)目真實(shí)性的要求；否則后期出現(xiàn)問題，很容易造成麻煩，也不排除會(huì)出現(xiàn)責(zé)任倒查的現(xiàn)象。