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即將于2022年3月起施行的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）正式確立了“框架協(xié)議采購”作為政府采購的第七種采購方式。110號令解決了傳統(tǒng)的協(xié)議供貨、定點采購存在的缺乏法律規(guī)章依據(jù)、影響市場公平等痼疾。但是，好的制度三分靠制定，七分靠執(zhí)行，構(gòu)建落地實施機制對建立健全涵蓋采購人、行業(yè)主管部門、財政部門的全流程、全要素的框架協(xié)議采購活動內(nèi)部控制提出了更高要求。應(yīng)當(dāng)說，框架協(xié)議采購活動內(nèi)部控制是一種跨單位、跨部門的專項業(yè)務(wù)流程控制，各采購單位、行業(yè)主管部門行政機關(guān)、財政部門行政機關(guān)及集采單位等主體應(yīng)根據(jù)職責(zé)權(quán)限，將控制點匹配到各自分段負(fù)責(zé)的單位內(nèi)部控制中。
框架協(xié)議采購事前內(nèi)部控制防范采購需求風(fēng)險 第一，采購需求確定。采購人應(yīng)根據(jù)110號令和《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）等，對采購標(biāo)的相關(guān)市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價格等情況進行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購需求。采購人在制定采購需求申請審批表單時，應(yīng)根據(jù)上位法律法規(guī)明確具體事項標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合單位內(nèi)部崗位職責(zé)權(quán)限確定內(nèi)部審批程序，同時隨表單附上要件備查。行業(yè)主管部門和財政部門應(yīng)在采購人完善單位內(nèi)部控制的前提下，加強對采購人上報采購需求的風(fēng)險評估和行政審批。 第二，征集公告與征集文件發(fā)布。采購人應(yīng)在單位內(nèi)部控制中明確采購實施計劃的制度要求，確定包括征集公告與征集文件的發(fā)布的單位內(nèi)部審批程序，以及框架協(xié)議其他訂立和管理安排的內(nèi)部要求等。同樣地，采購人應(yīng)設(shè)定單位內(nèi)部的采購實施計劃申請審批表單，明確相關(guān)事項標(biāo)準(zhǔn)、審批程序和要件。在完成單位內(nèi)部審批程序后，采購人通過財政部門統(tǒng)一建設(shè)的電子采購系統(tǒng)，將采購實施計劃提交給行業(yè)主管部門、財政部門審批通過后，應(yīng)在指定媒體發(fā)布征集公告，編制征集文件，并按照征集公告規(guī)定的時間、地點和方式提供征集文件。 第三，響應(yīng)文件編制與提交。供應(yīng)商應(yīng)按照征集文件的要求編制響應(yīng)文件并傳遞到電子采購系統(tǒng)。采購人應(yīng)如實記載響應(yīng)文件的送達時間和密封或者加密情況，簽收保存，并向供應(yīng)商出具簽收回執(zhí)。對于沒有采用電子采購系統(tǒng)的采購人，應(yīng)通過自建單位采購內(nèi)部控制信息化平臺（以下簡稱“采購信息平臺”），制定響應(yīng)文件簽收流程和表單，如實記錄相關(guān)信息，并將帶有時間戳的照片或截圖作為要件附于表單后備查。 框架協(xié)議采購事中內(nèi)部控制防范采購過程風(fēng)險 第一，響應(yīng)文件開啟。采購人應(yīng)邀請所有響應(yīng)供應(yīng)商參加響應(yīng)文件開啟儀式，可在出具簽收回執(zhí)時一并發(fā)送邀請，響應(yīng)供應(yīng)商自主決定是否參加開啟儀式。采購人和響應(yīng)供應(yīng)商均應(yīng)指派專人負(fù)責(zé)開啟儀式和在線解密相關(guān)事項的提醒和安排。采購人還應(yīng)負(fù)責(zé)對開啟過程進行記錄，對開啟、評審現(xiàn)場活動進行全程錄音錄像。開啟記錄和音像資料作為采購文件一并存檔。應(yīng)當(dāng)說，這對省級以上財政部門的電子采購系統(tǒng)提出了更高的要求，也為采購人的單位采購信息平臺明確了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。 第二，響應(yīng)文件評審。采購人根據(jù)采購項目特點，采取合適的評審方法，按照電子采購系統(tǒng)或單位采購信息平臺的程序要求，對供應(yīng)商的響應(yīng)文件進行線上、線下或線上線下相結(jié)合的評審。采用質(zhì)量優(yōu)先法的，采購人應(yīng)組成評審小組對響應(yīng)文件進行評審。采用價格優(yōu)先法的，采購人可以自行評審，也可以組成評審小組評審。線上資格審查時要求選定評審小組成員應(yīng)回避與關(guān)聯(lián)方存在經(jīng)濟利益或近親屬關(guān)系的有關(guān)人員，嚴(yán)格遵守《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）相關(guān)規(guī)定。財政部門或其他監(jiān)督部門可指派專人在線下指定地點或線上組織評審并監(jiān)督評審現(xiàn)場活動，但不得干擾評審正常進行，確實存在違法行為的，應(yīng)要求采購人重新組建評審小組評審。 第三，評審報告編寫與簽署。評審小組應(yīng)根據(jù)評審記錄和評審結(jié)果盡量以線上形式編寫評審報告，并由評審小組全體人員簽字。評審過程應(yīng)當(dāng)建立發(fā)表意見的規(guī)定順序，組長或級別最高的成員應(yīng)最后發(fā)言。對需要共同認(rèn)定的事項有異議的，評審小組應(yīng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出結(jié)論。對評審報告有異議的成員，應(yīng)在評審報告上簽署不同意見并說明理由。 第四，入圍供應(yīng)商確定與入圍結(jié)果公告。采購人可以自行確定入圍供應(yīng)商，也可以授權(quán)評審小組直接確定入圍供應(yīng)商，但是須符合電子采購系統(tǒng)或單位采購信息平臺的控制程序要求。采購人自行確定入圍供應(yīng)商的，若采取隨機抽取的方式確定，應(yīng)在采購信息平臺中建立健全供應(yīng)商確定的隨機抽取控制程序。采購人應(yīng)及時在指定媒體上公告入圍結(jié)果和征集文件，并向入圍供應(yīng)商發(fā)出入圍通知書。 框架協(xié)議采購事后內(nèi)部控制防范采購質(zhì)量風(fēng)險 第一，框架協(xié)議簽訂與執(zhí)行。采購人應(yīng)當(dāng)建立單位合同管理內(nèi)部控制，通過預(yù)設(shè)通用文本和特設(shè)條款的制式協(xié)議模板，與入圍供應(yīng)商應(yīng)及時簽訂框架協(xié)議。采購人應(yīng)完善征集文件、響應(yīng)文件等采購過程文本與框架協(xié)議文本的匹配校對程序，避免框架協(xié)議對征集文件確定的事項和入圍供應(yīng)商響應(yīng)文件作出實質(zhì)性修改。采購人還可建立健全框架協(xié)議執(zhí)行過程的內(nèi)部監(jiān)控程序，結(jié)合貨物、服務(wù)質(zhì)量并對本次采購進行評價，以及對未來采購需求進行評估。必要時，經(jīng)本級人民政府財政部門同意，可以延長框架協(xié)議的有效期并及時修改控制程序中的實效標(biāo)準(zhǔn)。 第二，成交供應(yīng)商確定與結(jié)果公開。采購人應(yīng)根據(jù)框架協(xié)議約定的方式，從入圍供應(yīng)商中確定成交供應(yīng)商，并可采取信息化手段完成單位內(nèi)部、行業(yè)主管部門、財政部門審批程序。對于采購人直接選定的，單位須完善成交供應(yīng)商確定的內(nèi)部控制程序，將采購需求和市場供給相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，確保專業(yè)性和公平性的有機結(jié)合。成交供應(yīng)商確定后，采購人應(yīng)在指定媒體上公告成交結(jié)果。 第三，政府采購合同訂立與履約驗收。采購人應(yīng)對框架協(xié)議采購授予固定總價合同，并按照合同約定的價格和支付方式支付合同款項，不得以審計等結(jié)果作為合同結(jié)算和支付依據(jù)。采購人應(yīng)完善框架協(xié)議采購程序與單位法務(wù)合同管理內(nèi)部控制的銜接，制定涵蓋框架協(xié)議訂立、履行、驗收等環(huán)節(jié)的崗位職責(zé)權(quán)限和業(yè)務(wù)流程表單。 第四，采購后評價與采購檔案。采購?fù)瓿珊螅少徣藛挝徊少徯枨蟛块T、采購歸口部門等相關(guān)崗位，應(yīng)在單位采購信息平臺上對供應(yīng)商提供貨物或服務(wù)的質(zhì)量進行背靠背評價，可以此為依據(jù)應(yīng)用于成交供應(yīng)商的直接選定程序中。財政部門可完善協(xié)議供應(yīng)商退出機制，對于采購人評價不佳并出具相關(guān)證據(jù)的協(xié)議供應(yīng)商，經(jīng)查證后取消其入圍資格。采購人還應(yīng)在單位采購信息平臺中建立單位框架協(xié)議采購檔案管理模塊，妥善保存每項采購活動的采購文件。