0377-67031377
1、表中的分類依然成立否？
筆者認(rèn)為，上圖不應(yīng)將城投債劃入地方政府顯性債務(wù)。
同意。
目前有關(guān)地方政府顯性債務(wù)、隱性債務(wù)的分類，眾說紛紜。筆者是從中央推行地方政府債務(wù)“顯性化”政策的角度來區(qū)分的。顯性債務(wù)是納入地方政府預(yù)算管理的債務(wù)，也稱法定債務(wù)（表內(nèi)），目前地方政府公布的債務(wù)率，其分子就是地方政府債務(wù)——其中絕大部分是地方政府債券（一般債券和專項(xiàng)債券），有極小一部分是“非政府債券形式存量政府債務(wù)”。（筆者在文中算顯性債務(wù)率的時(shí)候，使用地方政府債券代替地方政府債務(wù)，得到的結(jié)果稍微謹(jǐn)慎一些。）
根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），地方政府依據(jù)2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，將存量債務(wù)納入預(yù)算管理 ；“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制” ，也即發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券，統(tǒng)稱地方政府債券；“或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理”；“政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理”；“地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)”。
此外，上述提到的審計(jì)結(jié)果中，納入地方政府預(yù)算的債務(wù)，在2018年已經(jīng)基本由地方政府債券置換完畢。但筆者也提到，審計(jì)結(jié)果有可能有遺漏，而且地方變相舉債行為時(shí)有發(fā)生，這些摸不清楚的債務(wù)（包括城投債券、城投非標(biāo)債務(wù)等），目前劃到隱性債務(wù)中可能更合理。
2015年之后，凡不屬于地方政府債務(wù)[地方政府債券+非政府債券形式存量政府債務(wù)（或有債務(wù)+財(cái)政補(bǔ)貼等債務(wù)）]的部分，由于不體現(xiàn)在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)，按性質(zhì)來講，都不能算作地方政府顯性債務(wù)。因此，上圖不應(yīng)將城投債劃入地方政府顯性債務(wù)。
2、“或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理”。是否可以認(rèn)為城投債并未納入政府預(yù)算管理，因而政府不承認(rèn)城投債在法律上是政府有償還義務(wù)的債務(wù)（實(shí)際如何又另當(dāng)別論）。
需要根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看。2015年前的存量債務(wù)，尤其是被“以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況進(jìn)行甄別”覆蓋到的城投債，筆者推斷其實(shí)當(dāng)時(shí)已經(jīng)納入到政府預(yù)算管理。“國發(fā)〔2014〕43號(hào)文”、新《預(yù)算法》實(shí)施之后，城投債一律不再納入政府預(yù)算管理。
2018年“中發(fā)27號(hào)文”出臺(tái)后，化解隱性債務(wù)成為政治任務(wù)，更是要求嚴(yán)格劃清兩者的界限。
3、地方政府債務(wù)余額（一般+專項(xiàng)）目前是多少？26萬億？
截至2021年9月末，全國地方政府債務(wù)余額289584億元。其中，一般債務(wù)136181億元，專項(xiàng)債務(wù)153403億元；政府債券287837億元（一般債券+專項(xiàng)債券，筆者注），非政府債券形式存量政府債務(wù)1747億元。
28．9萬億元。
4、城投債余額是多少？11.8萬億？
截至2020年底，Wind數(shù)據(jù)庫口徑下的城投債余額為10.67萬億元。截至2021年6月30日，發(fā)債城投平臺(tái)存量債余額為12.13萬億元。截至2021年8月30日，Wind數(shù)據(jù)庫口徑下的城投債余額為12.3萬億元。
迄今為止，存在過多個(gè)城投債統(tǒng)計(jì)口徑，例如銀監(jiān)會(huì)口徑、中債口徑、券商第三方口徑等。最常被引用的Wind城投債數(shù)據(jù)早期使用的是銀監(jiān)會(huì)口徑，近幾年據(jù)說采用了中債口徑，但有人指出Wind數(shù)據(jù)存在如下問題：1）將非融資平臺(tái)債券計(jì)為城投債；2）遺漏了600多家已發(fā)債的城投公司（2018年底的情況）。
5、“地方融資平臺(tái)債務(wù)中政府負(fù)有償還責(zé)任的部分已經(jīng)達(dá)到4.08萬億元（毛振華，2020）。”什么部分有償還義務(wù)、什么部分沒有？
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號(hào)）將地方政府性債務(wù)劃分為三類：
第一類是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即由政府或政府部門等單位舉借，以財(cái)政資金償還的債務(wù)；
第二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，即由非財(cái)政資金償還，地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的或有債務(wù)，債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，地方政府要承擔(dān)連帶責(zé)任；
第三類是其他相關(guān)債務(wù)，即由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項(xiàng)目，以單位或項(xiàng)目自身收入償還的債務(wù)，地方政府既未提供擔(dān)保，也不負(fù)有任何法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需給予一定救助。
筆者認(rèn)為，地方融資平臺(tái)的債務(wù)中與上述第二類、第三類有關(guān)的債務(wù)應(yīng)屬于地方政府有償還義務(wù)的部分。
6、什么構(gòu)成直接或間接擔(dān)保？它（城投公司）發(fā)的債，如果還不上，我替它還？或是還一部分？如果做這樣的擔(dān)保，為什么不自己發(fā)債（利息率可能還會(huì)低一些呢）而要搞融資平臺(tái)？是不是主要是當(dāng)年不允許地方政府發(fā)債？
在2015年前，城投公司的存在有其必要性的，也是不得已而出現(xiàn)的。2014年《預(yù)算法》修正案出臺(tái)前，地方政府還沒有發(fā)行債券（除少量試點(diǎn)地區(qū)之外）的權(quán)限。但地方政府需要融資，以履行提供公共服務(wù)的職能。融資平臺(tái)的設(shè)立，初衷或許是好的。但經(jīng)歷4萬億刺激、影子銀行的興衰之后，地方融資平臺(tái)亂象成為不可忽視的問題。當(dāng)然，這是事后視角了。
筆者所掌握的情況，以往政府直接擔(dān)保的形式，如官方部門直接向金融機(jī)構(gòu)出具擔(dān)保函、承諾函、慰問函、簽署擔(dān)保性質(zhì)協(xié)議等；間接擔(dān)保的形式，如由當(dāng)?shù)卣毓傻墓緸槿谫Y平臺(tái)提供擔(dān)保、增信等。
7、連帶責(zé)任是什么意思？100萬的城投債，城投公司破產(chǎn)，政府的連帶責(zé)任是什么？
這里筆者認(rèn)為，地方政府應(yīng)該以擔(dān)保的金額為限承擔(dān)連帶責(zé)任，頂破格是代為償還本息。
8、債券投資是有風(fēng)險(xiǎn)的，城投債違約是投資者應(yīng)該承受的風(fēng)險(xiǎn)（風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償已經(jīng)體現(xiàn)在較高的利息率上了）？用得著擔(dān)心城投債違約嗎？
隨著城投公司普遍轉(zhuǎn)型，城投公司作為“地方政府融資平臺(tái)”的功能徹底剝離，理論上轉(zhuǎn)型之后的城投債務(wù)違約應(yīng)該越來越用不著擔(dān)心。因?yàn)閺氐邹D(zhuǎn)型成功的城投公司，是完全自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的。
“國發(fā)〔2014〕43號(hào)文”之后，這幾年多地的城投公司相繼宣布退出政府融資平臺(tái)，并稱“建立現(xiàn)代企業(yè)制度、開展市場化經(jīng)營”，明面上轉(zhuǎn)為了社會(huì)資本。但實(shí)質(zhì)上不僅轉(zhuǎn)型手續(xù)復(fù)雜 ，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型過程也困難，城投公司內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和主營業(yè)務(wù)沒有發(fā)生任何變化。宣布退出融資平臺(tái)的城投公司，可以以社會(huì)資本的名義參與政府采購、PPP項(xiàng)目，但這又淪為了新的政府隱性債務(wù)擴(kuò)張渠道。
或許之前個(gè)別城投債違約的經(jīng)濟(jì)影響并不大，但是其可能引起的政治觀感的不確定性，可能是有些層面的“不可忍受之重”。
我們上述探討的語境實(shí)際上是幾年前的情況。目前，化解隱性債務(wù)的政策決心已下，對(duì)失去清償能力的城投公司破產(chǎn)重整或清算，已經(jīng)是一個(gè)可預(yù)期的選項(xiàng)。
9、地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)總額是多少？城投債、中期票據(jù)、銀行貸款等？各種債務(wù)的比重是多少？在全國債務(wù)統(tǒng)計(jì)中，地方融資平臺(tái)的債務(wù)是否已經(jīng)分解到政府債務(wù)、企業(yè)債務(wù)和居民債務(wù)的統(tǒng)計(jì)中去了，主要是公司債的統(tǒng)計(jì)中了？
地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)的數(shù)據(jù)，各家估算有差別。據(jù)IMF估計(jì)，我國地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)在2020年末可能達(dá)到35—40萬億元。據(jù)海通證券估計(jì)，對(duì)城投有息債務(wù)進(jìn)行累加，并扣除非政府債券形式存量政府債務(wù)后，2020年底地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)到39.44萬億元。筆者之前引用的城投有息債務(wù)數(shù)據(jù)則是37.2萬億元。可以預(yù)期，目前地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)總額應(yīng)該已經(jīng)超過40萬億元，其中城投債余額超過12萬億元，而銀行貸款占最大比重。但是更細(xì)化的債務(wù)結(jié)構(gòu)是什么樣的，筆者目前很難獲取這些數(shù)據(jù)。
不過筆者找到了一家證券公司根據(jù)財(cái)報(bào)匯總的數(shù)據(jù)，可供參考（見下面兩圖）。
筆者認(rèn)為目前地方融資平臺(tái)的債務(wù)已經(jīng)基本統(tǒng)計(jì)到公司債中了。
10、影子銀行導(dǎo)致的債務(wù)同地方政府融資平臺(tái)導(dǎo)致的債務(wù)的交集有多大？影子銀行現(xiàn)在不提了，是否其問題已經(jīng)轉(zhuǎn)化為地方融資平臺(tái)債務(wù)處理問題了？
很遺憾筆者暫時(shí)未能獲取到這個(gè)數(shù)據(jù)。但這塊債務(wù)即使有，估計(jì)也是幾年前產(chǎn)生的存量了，是有限的。
影子銀行與地方融資平臺(tái)關(guān)系的截?cái)啵蟾艔摹皣l(fā)〔2014〕43號(hào)文”發(fā)布之后就已經(jīng)開始。當(dāng)時(shí)文件指出，要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府性債務(wù)。客觀上壓縮了影子銀行這種表外融資的方式。
在2017年“資管新規(guī)”（征求意見稿）及“財(cái)金〔2018〕23號(hào)文”出臺(tái)后，資管通道類業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格限制。特別是“23號(hào)文”從資金源頭出發(fā)，對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)為地方融資平臺(tái)融資進(jìn)行“穿透式監(jiān)管”，銀行借表外通道業(yè)務(wù)（影子銀行）投資于地方融資平臺(tái)逐漸被封堵。這等于管住了融資平臺(tái)的主要資金供給方。
11、影子銀行貸款業(yè)務(wù)是否對(duì)應(yīng)于地方融資平臺(tái)借款需求？影子銀行業(yè)務(wù)是否已經(jīng)入表，從而消失了？
2008年以后，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的沖擊，貨幣政策由趨緊轉(zhuǎn)向適度寬松，并取消了對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸規(guī)模的硬性約束。隨著房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲和地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)積累，貨幣政策開始收緊，在這一背景下，為規(guī)避宏觀調(diào)控和監(jiān)管，銀行將資產(chǎn)大量移到表外。影子銀行因此迅速增長，“銀信合作”業(yè)務(wù)急劇膨脹，信托成為影子銀行業(yè)務(wù)的主要通道方之一。銀行利用理財(cái)資金購買信托公司的信托計(jì)劃，信托計(jì)劃再以信托貸款方式投向房地產(chǎn)行業(yè)和地方政府融資平臺(tái)。由此可見，影子銀行貸款業(yè)務(wù)部分對(duì)應(yīng)于地方融資平臺(tái)借款需求。
2021年3月銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人稱，2020年我國影子銀行規(guī)模較歷史峰值（2017年歷史峰值100.4萬億元，筆者注）壓降約20萬億元，由此可知2020年影子銀行規(guī)模約80萬億元。
近幾年，影子銀行風(fēng)險(xiǎn)正在逐步化解，影子銀行“入表”過程還在進(jìn)行中。按照銀保監(jiān)會(huì)課題組的說法，“（影子銀行）非信貸資產(chǎn)開始計(jì)提資本和撥備，計(jì)提水平逐年上升；減值準(zhǔn)備與資產(chǎn)余額的比例由2017年初的0.62%提升至2019年底的1.93%，與貸款撥備率3.46%的差距不斷縮小；影子銀行資本占用不足的問題也有所緩解，表內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)平均密度從2017年初的52.07%上升了4個(gè)百分點(diǎn)，2019年末達(dá)到56.07%。
12、影子銀行導(dǎo)致的債務(wù)同地方政府融資平臺(tái)導(dǎo)致的債務(wù)的交集有多大？我理解“影子銀行資產(chǎn)（債權(quán)、資金使用）”既包括對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款也包括其他貸款（如房地產(chǎn)），是否可以認(rèn)為，在討論地方政府融資平臺(tái)債務(wù)時(shí)無需再考慮影子銀行問題？
是的，資管新規(guī)、理財(cái)新規(guī)等對(duì)影子銀行業(yè)務(wù)的打擊力度大，而且政策三令五申這種表外融資的不合規(guī)性，影子銀行不再扮演地方融資平臺(tái)重要資金供給方的角色。
13、“地方政府債務(wù)余額由一般債務(wù)余額與專項(xiàng)債務(wù)余額組成”，城投債不在此列吧？
城投債不在此列。從官方角度看，法定地方政府債務(wù)余額由“一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)”（如“國務(wù)院2014年43號(hào)文”中提到的）組成，其中或有債務(wù)比較少。
還有一種劃分，如前文提到的，從目前債務(wù)數(shù)據(jù)公布方式可以看出，地方政府債務(wù)中絕大部分是以地方政府債券（一般債券和專項(xiàng)債券）形式存在的，有極小一部分是“非政府債券形式存量政府債務(wù)”。
14、到2020年末，我國地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)增加到近26萬億元。政府性中的性字應(yīng)該去掉吧？26萬億元中不包括城投債吧？
是的，感謝您的指正，此處準(zhǔn)確表述應(yīng)為“地方政府債務(wù)余額”。根據(jù)國辦《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號(hào)），“地方政府性債務(wù)”應(yīng)包含“地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務(wù)、存量或有債務(wù)和新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)”。而“地方政府債務(wù)”主要指其中的前兩項(xiàng)。
截至2020年12月末，全國地方政府債務(wù)余額256615億元。其中，一般債務(wù)127395億元，專項(xiàng)債務(wù)129220億元；政府債券254864億元（一般債券+專項(xiàng)債券，筆者注），非政府債券形式存量政府債務(wù)1751億元。
近26萬億元債務(wù)中，有1751億以“非政府債券形式債務(wù)”形式存在，這部分債務(wù)很難說與城投公司完全無關(guān)，但是認(rèn)定為了政府債務(wù)，因此應(yīng)不屬于嚴(yán)格意義上的城投債。
15、“只有在債務(wù)出現(xiàn)違約的情況下，地方財(cái)政才可能承擔(dān)部分責(zé)任。因此，如果把所有融資平臺(tái)債務(wù)都算作政府隱性債務(wù)，實(shí)際上會(huì)夸大地方政府的隱性債務(wù)率”確實(shí)如此，（1）是否可以根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)和有關(guān)法律，確定一個(gè)比例？（2）“所有融資平臺(tái)債務(wù)”主要是指城投債吧？
（1）確實(shí)如您所言，確定一個(gè)比例，把融資平臺(tái)債務(wù)（城投有息債務(wù)）折算成地方政府隱性債務(wù)，是一個(gè)可行的選擇。筆者在文中援引的方法，即根據(jù)各地顯性債務(wù)率的高低對(duì)折算系數(shù)進(jìn)行10%、15%、20%的賦值，折算系數(shù)最大為20%，依據(jù)的是2013年《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中提到的，“2007年以來，各年度全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%”。當(dāng)然，筆者折算比例的選取，還是稍微有些粗略。
（2）“所有融資平臺(tái)債務(wù)”，并非主要是指城投債。城投債被稱為融資平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)。相比之下，通過銀行貸款、產(chǎn)業(yè)基金、融資租賃、信托和PPP(政府與社會(huì)資本合作)等方式舉的債，被稱為非標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)（非標(biāo)），其中銀行貸款占主要部分；城投債和非標(biāo)業(yè)務(wù)，合稱城投有息債務(wù)（“所有融資平臺(tái)債務(wù)”）。2015年后，城投債年發(fā)行量開始超越非標(biāo)增量成為融資平臺(tái)主要融資方式， 但從存量結(jié)構(gòu)看，非標(biāo)業(yè)務(wù)仍占主要地位，例如筆者文中援引的數(shù)據(jù)——2020年末城投有息債務(wù)合計(jì)約37.2萬億元（不含西藏、新疆），與此同時(shí)城投債余額不過10.67萬億元。經(jīng)驗(yàn)研究認(rèn)為，相對(duì)于城投債，地方融資平臺(tái)的非公開發(fā)行債務(wù)（非標(biāo)業(yè)務(wù)）對(duì)企業(yè)投資的擠出效應(yīng)更強(qiáng)。
16、為何折算成地方政府隱性債務(wù)？對(duì)債券提供擔(dān)保的實(shí)體，在債券違約時(shí)，法律規(guī)定的責(zé)任是什么？由于是隱性擔(dān)保，責(zé)任應(yīng)該更降一個(gè)等級(jí)。可以設(shè)計(jì)一個(gè)地方融資平臺(tái)違約，地方政府由于隱性擔(dān)保（擔(dān)保承諾的程度可能也不同）需要承擔(dān)連帶責(zé)任情況下，政府在清償過程中應(yīng)該承擔(dān)損失的公式。外國有沒有這樣的公式？
（1）筆者認(rèn)為，折算是一個(gè)折中的辦法。這算是為估算的地方政府隱性債務(wù)尋找一個(gè)“下界”。文中也提到，這種折衷辦法的依據(jù)是，國家2013年審計(jì)報(bào)告曾經(jīng)透露的對(duì)或有債務(wù)打的折扣。當(dāng)然，辦法有待改進(jìn)。
（2）依據(jù)《民法典》第688條的規(guī)定，當(dāng)事人在保證合同中約定保證人和債務(wù)人對(duì)債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任的，為連帶責(zé)任保證；連帶責(zé)任保證的債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，債權(quán)人可以請(qǐng)求債務(wù)人履行債務(wù)，也可以請(qǐng)求保證人在其保證范圍內(nèi)承擔(dān)保證責(zé)任。因此，對(duì)債券提供擔(dān)保的實(shí)體，在債券違約時(shí)，法律規(guī)定的責(zé)任是保證合同中載明的約定范圍內(nèi)的連帶責(zé)任。然而，《民法典》第683條規(guī)定，“機(jī)關(guān)法人不得為保證人”，“以公益為目的的非營利法人、非法人組織不得為保證人”。
因此，政府的隱性擔(dān)保無法依據(jù)司法條文解釋。依據(jù)有限的轉(zhuǎn)型國家經(jīng)驗(yàn)看，隱性擔(dān)保是客觀的現(xiàn)象，是雙刃劍，也解決了不少問題。
（3）筆者認(rèn)為，隱性擔(dān)保的程度很難去量化，而且本身它屬于心照不宣的灰色地帶，不太能在明面上擺出來。不過筆者還沒有找到國外有相關(guān)的公式，之后會(huì)留意。
中央化解債務(wù)的思路是盡可能避免債務(wù)違約：
對(duì)于2015年前的存量非政府債券形式的債務(wù)，分2類處理：1）債權(quán)人如果同意置換成政府債券，則由地方財(cái)政償還債務(wù)本息；2）債權(quán)人如果不同意置換的，仍由原債務(wù)人償債，地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。
2018年8月，審計(jì)署進(jìn)行過一次政府隱性債務(wù)的審計(jì)，審計(jì)范圍是2015年1月至2018年8月期間新增的，由政府直接承擔(dān)償債責(zé)任的各類融資貸款、擔(dān)保貸款、約期股權(quán)回購和政府購買服務(wù)增加政府支出責(zé)任、拖欠工程款等新增的政府債務(wù)。
據(jù)某地透露出來的信息，隱性債務(wù)的化解方式為，采取出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性資產(chǎn)、其他項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入、盤活存量資金、處置政府閑置資產(chǎn)等。而不是像2015年前的存量或有債務(wù)那樣進(jìn)行債券置換了。
17、你前面說城投債12.3萬億元，這里為何是10.67萬億？非標(biāo)債務(wù)大概是多少？
答：12.3萬億是今年8月底的數(shù)據(jù)，10.67萬億是2020年底的數(shù)據(jù)。
粗略估計(jì)，包含銀行貸款在內(nèi)的非標(biāo)債務(wù)大約為28萬億元（前面提到過，目前地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)總額應(yīng)該可能已超過40萬億元，其中城投債余額超過12萬億元）。
18、“在納入地方融資平臺(tái)債務(wù)之后，絕大部分地區(qū)的全口徑地方政府債務(wù)率都顯著上升了”主要是城投債吧？
這里指的是城投有息債務(wù)（含城投債）。如前所述，從存量結(jié)構(gòu)看，地方融資平臺(tái)債務(wù)（城投有息債務(wù)）中主要是非標(biāo)業(yè)務(wù)（銀行貸款、產(chǎn)業(yè)基金、融資租賃、信托和PPP等方式舉的債），城投債占一小部分。
19、盡管城投公司的總資產(chǎn)回報(bào)率很低，卻不得不承擔(dān)過高的融資利率。過高的融資成本成為地方政府債務(wù)快速攀升的重要原因之一。為什么不能把利息率降下來呢？
城投債的收益率（融資成本）與總資產(chǎn)回報(bào)率（ROA）不匹配，前者較高。一個(gè)解釋是城投公司總資產(chǎn)回報(bào)率（ROA）不會(huì)對(duì)城投債的信用利差產(chǎn)生顯著影響（羅榮華等，2016），相比之下，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化等可能對(duì)城投債信用利差的影響更大。政府隱性擔(dān)保對(duì)城投債利率的影響依賴于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況不理想時(shí)，隱性擔(dān)保無法通過改善投資者對(duì)債券未來違約風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期，也就無法降低城投債的融資成本；相反，隨著經(jīng)濟(jì)狀況改善，隱性擔(dān)保有利于降低債券利率（汪莉等，2015） 。
城投債的收益率是城投公司發(fā)債的融資成本。融資成本過高，說明信用利差過高。影響信用利差的因素，除了上述宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，還有違約風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等。政府隱性擔(dān)保有可能增加了地方融資平臺(tái)債券的風(fēng)險(xiǎn)（韓鵬飛等，2015） ，具體而言，政府注入的流動(dòng)性低的資產(chǎn)在某種程度上虛增了城投公司的融資能力；地方政府違規(guī)為城投公司出具承諾保函，或使用高估的抵押物價(jià)值等方式幫助其取得資金；獲得資金后變相挪用。凡此種種，都將增加投資者風(fēng)險(xiǎn)。即便投資者知道城投債信用評(píng)級(jí)水分大，但歷史上城投債天然獲得的政府隱性擔(dān)保，仍使投資者產(chǎn)生了“地方政府最終會(huì)兜底”的幻覺，進(jìn)而使投資者的行為多少有鋌而走險(xiǎn)的味道，在這種情況下，地方政府也傾向于過度舉債，由城投公司產(chǎn)生的債務(wù)只會(huì)快速攀升。
此處筆者想表達(dá)的是，隱性擔(dān)保下城投公司相對(duì)過高的融資成本，這種膠著的狀況，使得城投公司產(chǎn)生的債務(wù)不得不快速攀升。破解之法恐怕在于，徹底打破政府隱性擔(dān)保，打破投資者的兜底幻覺，將城投債轉(zhuǎn)化為市政債，使城投債收益率與其自身盈利能力（ROA）相適應(yīng)。這樣就實(shí)現(xiàn)了利息率的下降。
20、市政債的發(fā)債主體是誰？這種轉(zhuǎn)化可能可以降低隱性擔(dān)保帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但是否會(huì)因風(fēng)險(xiǎn)顯性化而導(dǎo)致收益率上升或不變呢？如果央行不能通過降息（降低收益率曲線）影響城投債融資成本，央行是否可以購買一些較好的城投債呢？
市政債的發(fā)債主體為省級(jí)地方政府和計(jì)劃單列市。目前地方政府專項(xiàng)債券里的“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債”類似于國外市政債，這種債券嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行，償債資金由對(duì)應(yīng)項(xiàng)目支付，實(shí)行“封閉”管理，在信息披露等方面也較普通專項(xiàng)債更嚴(yán)格，被稱為中國版“市政債”。
2017年財(cái)政部《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》指出，鼓勵(lì)地方試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，優(yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路兩個(gè)領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行。如今已拓展到棚戶區(qū)改造、教育、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)供水等領(lǐng)域。至少在2017-2018年，該債券的融資成本要低于融資平臺(tái)傳統(tǒng)的資金成本。
興許是考慮到了風(fēng)險(xiǎn)顯性化的不確定性，目前地方政府專項(xiàng)債券和一般債券的發(fā)行，仍嚴(yán)格限定在財(cái)政部分配下去的限額里。
21、“正是由于城投公司承擔(dān)了部分的政府職能（韓鵬飛等，2015），即便其回報(bào)率低于融資成本，也能在政府的隱性擔(dān)保下獲得融資。”隱性擔(dān)保包括付息嗎？
政府隱性擔(dān)保主要是幫助城投公司取得資金，常見的形式有：政府將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地以資本金形式向城投公司注資、出具承諾函或?qū)捨亢癁槌峭豆九e借債務(wù)提供便利等。
但是如果真有隱性債務(wù)違約事件發(fā)生，不能排除地方政府對(duì)“或有債務(wù)的法定代償責(zé)任”，代償?shù)膬?nèi)容應(yīng)該就是債務(wù)本息。這一點(diǎn)我們從2016年國辦發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》中看出：地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務(wù)本息，或者無力履行或有債務(wù)法定代償責(zé)任，容易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的事件。此外，從前述第4個(gè)問題的回答中可以看出，地方政府對(duì)“負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)”，是要承擔(dān)連帶責(zé)任的。
22、這點(diǎn)有點(diǎn)不理解，主權(quán)債也可以違約啊？即便擔(dān)保又如何，更何況僅是隱性擔(dān)保？關(guān)鍵是違約是否會(huì)引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。不敢違約是中國金融風(fēng)險(xiǎn)不斷升高的重要原因—moral hazard 就是這么來的吧？金融投資者投什么都只賺不賠是中國經(jīng)濟(jì)虛擬化的重要原因。i可以研究一個(gè)情景，某級(jí)地方政府城投債或平臺(tái)貸款違約，看看有何溢出效應(yīng)，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
您的意見很寶貴，我們會(huì)持續(xù)關(guān)注這一問題！
23、“這種預(yù)算軟約束使得城投公司能以高利率發(fā)行債券，并持續(xù)擠出市場化主體的融資份額。”高利息率不就是貸款方考慮到違約的可能性嗎？或者你想強(qiáng)調(diào)城投公司敢于高息借錢，反正政府兜底？
如前所述，在近年來經(jīng)濟(jì)下行背景下，政府隱性擔(dān)保不僅很難修復(fù)投資者預(yù)期、降低城投債的融資成本，甚至有可能增加地方融資平臺(tái)債券的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增加信用利差，抬高城投債利息率。
24、改為：“在近年來經(jīng)濟(jì)下行背景下，即便有政府隱性擔(dān)保，投資者對(duì)城投債的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期也難以改善，城投債的融資成本難以下降。與此同時(shí)，由于政府隱性擔(dān)保和地方國有企業(yè)的軟約束，城投公司并不忌憚高息發(fā)債。地方融資平臺(tái)債券風(fēng)險(xiǎn)的上升則進(jìn)一步增加了信用利差，抬高了城投債利息率。“這樣說是否可以？
答：可以！您的修改很客觀、完整，感謝您！
以往，說城投債是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資工具，并不為過。高利息率是城投公司融資時(shí)面對(duì)的既定價(jià)格。城投公司不得不借錢，不得不付高利息，因?yàn)榈胤秸坏貌惶峁┗镜墓卜?wù)。
央行和財(cái)政部應(yīng)該能夠改變這種情況。
25、產(chǎn)業(yè)債指什么？
產(chǎn)業(yè)債指的是去掉了城投債部分之后剩下的公司信用債。
26、中國宏觀杠桿率高，歸根結(jié)底是公共部門，尤其是廣義政府部門杠桿率高，而地方政府隱性債務(wù)對(duì)其貢獻(xiàn)相當(dāng)明顯。這個(gè)結(jié)論似可推敲。國有企業(yè)債務(wù)到底應(yīng)算做公司債務(wù)還是政府債務(wù)？兩種債務(wù)從公司法、債務(wù)清償、利息率等方面看應(yīng)該是有很大不同的吧？
筆者認(rèn)為，由于國有企業(yè)自身性質(zhì)特殊，其債務(wù)因此可以有不同層面的理解。從公司角度理解，國企債務(wù)應(yīng)當(dāng)算作公司債務(wù)。政府債務(wù)也可以有廣義與狹義、顯性與隱性、法定與非法定等分類方法。從國企與政府關(guān)系角度看，把國企債務(wù)歸為廣義政府部門債務(wù)，應(yīng)不過分。
27、“把國企債務(wù)歸為廣義政府部門債務(wù)“。廣義政府部門債務(wù)的”廣義“二字如何理解？政府隱含承擔(dān)本息償付責(zé)任的債務(wù)？我以為這點(diǎn)是需要厘清的。否則：1、道德風(fēng)險(xiǎn)問題不能解決，投資者不必?fù)?dān)心遭受損失；2、政府擔(dān)心公共債務(wù)過高，不敢采取更為擴(kuò)張性的財(cái)政貨幣政策；3、說到底，公眾要為保護(hù)投資者而承擔(dān)損失，有失社會(huì)公平。
確實(shí)是這樣。改成“公共部門債務(wù)”可能更好一點(diǎn)。
28、有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該放手讓地方政府債務(wù)違約。是否可以設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，讓貴州城投債之類的違約？
2016年國辦發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》 中曾給出了當(dāng)時(shí)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置細(xì)則，摘錄一小部分內(nèi)容如下：
可以看出，先前對(duì)于存量債務(wù)的違約處置，是有明確的分類實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的。但上述內(nèi)容針對(duì)的是2014年債務(wù)審計(jì)結(jié)果中覆蓋到的存量債務(wù)，可能已經(jīng)過時(shí)。
29、上述細(xì)則似乎沒有給出政府到底要承擔(dān)什么責(zé)任。代平臺(tái)償還本息、還是部分本性還是對(duì)投資者進(jìn)行某種補(bǔ)償？
恐怕會(huì)是特事特辦。目前筆者還沒有看到出現(xiàn)過地方政府最后承擔(dān)多少的案例。前面提到過，實(shí)際上解決的途徑是多樣的，多半會(huì)是一事一法吧。
中央一再說不（對(duì)地方政府債務(wù)）兜底，這一層隱性擔(dān)保可能已經(jīng)破除。但是省級(jí)政府要不要對(duì)省內(nèi)本級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)隱性債務(wù)兜底，這一層隱性擔(dān)保目前仍很難破除，而且目前化解隱性債務(wù)成了政治任務(wù)，要“在5-10年內(nèi)完成”，“黨政同責(zé)”，“終身問責(zé)”。
近年來，地方融資平臺(tái)債務(wù)隱性化，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)務(wù)之急。2018年8月中央引發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》(中發(fā)〔2018〕27號(hào))、中辦、國辦發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)），但可惜的是，我們無法看到這兩份不公開文件的內(nèi)容，想必里面涉及到了違約處置的標(biāo)準(zhǔn)。
30、對(duì)于剩余的地方政府債務(wù)是指什么？
這里指的是，去掉“為提供純粹公共產(chǎn)品產(chǎn)生的債務(wù)”之后的所有隱性債務(wù)。
推薦閱讀：
國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見
國發(fā)〔2014〕43號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神，現(xiàn)提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
（二）基本原則。
疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
規(guī)范管理。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。
防范風(fēng)險(xiǎn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
穩(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)債務(wù)管理，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時(shí)，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。
二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制
（一）賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。
（二）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
（三）推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
（四）加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。
三、對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理
（一）對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測算并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
（二）嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。
（三）把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。
四、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
（一）建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。
（二）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級(jí)政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，本級(jí)和上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。
（三）嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立對(duì)違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對(duì)地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對(duì)企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動(dòng)，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。地方政府要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。
五、完善配套制度
（一）完善債務(wù)報(bào)告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。對(duì)于中央出臺(tái)的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核。建立地方政府性債務(wù)公開制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會(huì)公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。
（二）建立考核問責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核。明確責(zé)任落實(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，糾正不正確的政績導(dǎo)向。對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
（三）強(qiáng)化債權(quán)人約束。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。
六、妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資
（一）抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對(duì)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級(jí)匯總上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。
（二）積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。
（三）妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還。對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對(duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對(duì)確需地方政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對(duì)確已形成損失的存量債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。
（四）確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對(duì)使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
七、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
各地區(qū)、各部門要高度重視，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來。地方政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，結(jié)合實(shí)際制定具體方案，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。要建立地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。財(cái)政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度，充實(shí)債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規(guī)模控制、債券發(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的新開工項(xiàng)目；金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范管理，提高資金使用效益。各地區(qū)、各部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，全面做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作，確保政策貫徹落實(shí)到位。