2021年11月10日，財政部正式發(fā)布《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》，明確專項債券用途調(diào)整，屬于財政預算管理范疇，主要是對新增專項債券資金已安排的項目，因債券項目實施條件變化等原因?qū)е聦ｍ梻Y金無法及時有效使用，需要調(diào)整至其他項目產(chǎn)生的專項債券資金用途變動。
《操作指引》強調(diào)，專項債券資金使用，堅持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外。專項債券一經(jīng)發(fā)行，應當嚴格按照發(fā)行信息公開文件約定的項目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調(diào)整的，應當嚴格履行規(guī)定程序，嚴禁擅自隨意調(diào)整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調(diào)整等行為。
根據(jù)上述《操作指引》我們修訂了《專項債工作手冊》 供大家參考。
要點導航：
· 專項債申報發(fā)行流程
· 需要準備哪些材料
· 專項債基礎資料清單
· 如何編制資金平衡方案
· 如何優(yōu)化項目收入
· 發(fā)行額度、期限和方式
· 信息評級及信息披露
· 哪些領(lǐng)域可發(fā)專項債
· 使用領(lǐng)域負面清單
· 專項債資金如何使用
· 專項債券如何償還
· 調(diào)整專項債資金用途須經(jīng)哪些程序
· 怎樣開展“專項債+市場化融資”
· 資金償還順序如何安排
· 地方政府如何謀劃專項債項目
1．項目儲備。各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項目，準備好項目批復、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。各級財政部門要結(jié)合中期財政規(guī)劃、預算安排、債務限額、債務風險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規(guī)定的項目，并根據(jù)項目實現(xiàn)融資與收益平衡的時限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。《關(guān)于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》【財辦預（2021）29號】要求：省級財政，發(fā)展改革部門要于2月21日前分別按要求通過地方政府債務信息系統(tǒng)，國家重大項目庫報送財政部，國家發(fā)展改革委，并確保相關(guān)項目填報信息準確無誤相互銜接。---能否及時上報，不慌不亂，其實取決于各地平時的項目儲備工作。2．債券發(fā)行。在儲備項目庫經(jīng)過篩選后，進入待發(fā)行庫，標志著進入債券發(fā)行準備環(huán)節(jié)。儲備庫中項目按照當年政策重點支持方向、債務限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項目納入當年財政預算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準。項目單位應及時引入第三方機構(gòu)開展評估，出具項目收益專項債券的項目實施方案、財務評估報告、法律意見書等相關(guān)材料，還應相應編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時期，由省財政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。
那什么樣的項目才具備發(fā)行專項債的條件，什么樣的項目又是好的項目？根據(jù)財辦預（2021）29號文，發(fā)行專項債項目“必須符合專項債券風險管理要求和發(fā)行條件，必須是經(jīng)濟社會效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項目，必須是有一定收益的基礎設施和公共服務項目，優(yōu)先安排在建項目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務項目，要按照項目建設工期和年度建設任務合理提出資金需求”所以，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務項目。同時，項目已取得相關(guān)主管部門批復，如立項、可研、環(huán)評等，基本具備施工條件，且已納入財政債券項目庫中。其次，項目資本金比例符合國家固定資產(chǎn)投資項目資本金比例要求，且項目融資不存在違規(guī)增加地方政府隱性債務的情況。另外，根據(jù)89號文要求：“發(fā)行專項債券建設的項目，應當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模” 財辦預（2021）29號文也要求：“融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡”因此，要滿足項目收益與融資自求平衡原則，確保項目收益能夠覆蓋債券本息，如項目已有其他融資，應明確原有融資和新增債券的償還責任。資金平衡方案里，測算出項目收益未來能夠覆蓋債券本息，才可以發(fā)行債券。由于專項債項目的核心要求就是現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息，所以，成功獲批發(fā)行專項債，關(guān)鍵是編制一份優(yōu)秀的項目收益與融資資金平衡方案。
二、申報專項債需要哪些材料？
專項債額度下發(fā)后，就要開始制作一套債券申報材料。從各省市的情況來看，都是由市縣財政局牽頭，相關(guān)職能部門配合。申報材料包括信息披露文件、項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告、法律意見書、信用評級報告。大部分情況，各市縣財政局發(fā)行債券只需提供項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告、法律意見書三份文件。
整個申報材料的制作，由財政局聘請各中介機構(gòu)開展材料編寫工作，各中介機構(gòu)主要包括會計師事務所、律師事務所。各家的職能分別為：1. 會計師事務所：對項目資金平衡情況進行評價，出具項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告兩份文件；其實，項目收益與融資資金平衡方案本該是由財政局自己撰寫，但實際中一般會由會計師協(xié)同財政局共同完成。2. 律師事務所：對項目進行合法合規(guī)審查，并出具法律意見書。
有些地方還會找一家銀行機構(gòu)或者證券公司做整個發(fā)債申報材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財政局委托，為其提供發(fā)債的全流程服務。包括政策的咨詢，指導會計師事務所、律師事務所開展申報材料制作工作，協(xié)調(diào)會計師事務所、律師事務所各工作事項，以及包括發(fā)債進度以及對發(fā)債材料的質(zhì)量進行整體把關(guān)等等。
所謂項目收益與融資資金平衡，就是測算項目實施后，未來產(chǎn)生的收益能夠覆蓋為實施項目而投入的資金，也就是說資金能夠收回，或至少融資資金能夠收回，沒有償債缺口，不需要另外去找資金還債。所以，項目資金平衡方案的主要內(nèi)容就是：投入資金的資金來源和現(xiàn)金流出計劃，項目產(chǎn)生的收入資金來源及現(xiàn)金流入測算，最后總的現(xiàn)金流入能夠覆蓋現(xiàn)金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆蓋倍數(shù)。
按照中辦國辦《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字33號文）的要求，項目資金來源包括項目資本金（可以是自有資金和/或?qū)ｍ梻Y金）、專項債券、市場化融資。資金用途包括，專項債券還本付息、市場化融資還本付息、建設支出、運營支出及稅金（如果項目立項給政府委辦則不存在稅收，立項給項目公司或平臺等企業(yè)則部分經(jīng)營性收入存在稅收）。在項目資金平衡方案中必須對上述內(nèi)容提前統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃。
資金平衡方案需要對項目全生命周期的現(xiàn)金流進行動態(tài)的平衡安排。現(xiàn)金流的方案要盡可能與實踐結(jié)合，考慮到實際落實的細節(jié)，例如其中建設期的支出必須與實際施工單位的施工進度緊密結(jié)合；例如設備更新改造也必須明確中修、大修的時間和具體支出，以此考慮會計處理方式，是通過預提平滑支出，還是按當年支出，避免與還本付息的日期相沖突，導致現(xiàn)金集中支出風險。項目收入則必須分為兩個部分，一部分用于償還專項債，納入政府性基金預算管理；另一部分為專項收入，用于償還市場化配套融資，由項目主體負責管理并償還，逐年還本付息。資金平衡方案最終的輸出結(jié)果與評價指標就是資金覆蓋率（還本付息倍數(shù)）及資金平衡狀況（現(xiàn)金流缺口）。還本付息倍數(shù)是省財政審批專項債項目的主要指標，其計算方式是：- 本息覆蓋倍數(shù)=項目收益合計/債券還本付息合計
資金平衡方案不僅需要做到項目整體宏觀層面上，項目總收益能夠覆蓋舉借債券之本息，并有1.1以上覆蓋倍數(shù)，更重要的是要做年度資金計劃，年度資金計劃更加具體，包括總投資構(gòu)成及以前年度已完成投資的認定、建設期分年度資金使用計劃及來源、運營期收益實現(xiàn)進度及還本付息安排等等內(nèi)容。此處需要注意區(qū)分自然年還是還債年，如果是自然年，發(fā)債具體日期如果是在下半年，可能會導致年末資金余額過高，需要附加解釋，以免監(jiān)管部門誤認為資金使用效率不高。
五、如何對專項債項目收入進行優(yōu)化？
對專項債項目資金平衡方案的優(yōu)化，應做在方案編制之前，應在規(guī)劃項目的時候，就考慮如何增大收入，而不能靠編制方案的時候去夸大乃至捏造。所以，編制一份優(yōu)秀的資金平衡方案的基礎其實是提早做好項目規(guī)劃和項目儲備。1、單個項目增加運營元素，把政府性基金收入變成專項收入；多個項目則肥瘦搭配，挖掘收益來源，提升可融資性。例如園區(qū)開發(fā)項目，可以將主體項目與物業(yè)/土地開發(fā)項目進行打包，通過物業(yè)/土地的滾動開發(fā)形成持續(xù)現(xiàn)金流。
如果要進一步開拓專項收入，則是增加項目的運營收入，物業(yè)/土地開發(fā)收入和運營收入相結(jié)合，使得項目在整個生命周期都確保有足夠現(xiàn)金流。也就是土地綜合開發(fā)，不能僅做一級開發(fā)。如路燈項目，做成智慧燈杠，增加廣告、通訊基站、電動汽車充電樁、大數(shù)據(jù)收集、智能監(jiān)控等功能，除了照明服務之外，還有其他增值服務收入。
2、對當?shù)刭Y源進行歸納整理，將多個子項目合并為一個大項目或?qū)⒍鄠€子項目重組，確保每個項目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場化融資的需求。3、挖掘項目的經(jīng)營性，充分開發(fā)資源，對于過去未能按照市場原則進行的交易，則應該重新按照市場原則進行規(guī)劃。如城投之間過去有一些交易未進行核算的，應該重新核算，按市場交易原則進行。根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43號），地方財政部門應當在國務院批準的分地區(qū)限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券。新增債券、再融資債券、置換債券發(fā)行規(guī)模不得超過財政部下達的當年本地區(qū)對應類別的債券限額或發(fā)行規(guī)模上限。地方財政部門應當根據(jù)項目期限、融資成本、到期債務分布、投資者需求、債券市場狀況等因素，合理確定債券期限結(jié)構(gòu)。而根據(jù)2020年11月《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結(jié)合實際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。地方財政部門應當在每季度最后一個月20日前，向財政部（國庫司）報送下季度地方債發(fā)行計劃，包括發(fā)行時間、發(fā)行量、債券種類等。財政部將統(tǒng)籌政府債券發(fā)行節(jié)奏，對各地發(fā)債進度進行必要的組織協(xié)調(diào)。地方財政部門應當保障專項債券期限與項目期限相匹配。新增專項債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還，專項債券期限與項目期限不匹配的，可在同一項目周期內(nèi)以接續(xù)發(fā)行的方式進行融資。專項債券可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應多個項目集合發(fā)行。財政部對地方政府債券發(fā)行期限進行必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方政府債的發(fā)行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發(fā)行方式包括公開發(fā)行（公開招標和公開承銷）和定向承銷發(fā)行。采用承銷或招標方式的，發(fā)行利率在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。
專項債券應當在中央國債登記結(jié)算有限責任公司辦理總登記托管，在國家規(guī)定的證券登記結(jié)算機構(gòu)辦理分登記托管。專項債券發(fā)行結(jié)束后，符合條件的應按有關(guān)規(guī)定及時在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場等上市交易。
七、專項債的信用評級及信息披露
根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43號），地方財政部門應當按照公開、公平、公正原則，從具備中國境內(nèi)債券市場評級資質(zhì)的信用評級機構(gòu)中依法競爭擇優(yōu)選擇信用評級機構(gòu)，并按規(guī)定及時披露所選定的信用評級機構(gòu)。
首次評級后，信用評級機構(gòu)應當在評級結(jié)果有效期內(nèi)每年開展一次跟蹤評級，在債券存續(xù)期內(nèi)發(fā)生可能影響償債能力和償債意愿的重大事項時,及時進行不定期跟蹤評級，并公布跟蹤評級結(jié)果。地方財政部門應當按照地方政府債券信息披露有關(guān)規(guī)定，及時公開地方政府債券發(fā)行安排、債券基本信息、本地區(qū)財政經(jīng)濟運行及債務情況、債券信用評級報告等。專項債券還應當全面詳細公開項目信息、項目收益與融資平衡方案、債券對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r、由第三方專業(yè)機構(gòu)出具的評估意見以及對投資者做出購買決策有重大影響的其他信息。
各地應當在專項債券發(fā)行定價結(jié)束后，通過中國債券信息網(wǎng)和本地區(qū)門戶網(wǎng)站等媒體，及時公布債券發(fā)行結(jié)果。
地方財政部門應當在每月20日前披露本地區(qū)下月地方債發(fā)行計劃，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地區(qū)下季度地方債發(fā)行計劃。
地方債存續(xù)期內(nèi)，應當于每年6月30日前披露對應項目上一年度全年實際收益、項目最新預期收益等信息。如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應當進行必要的說明。
地方債發(fā)行后，確需調(diào)整債券資金用途的，地方財政部門應當按程序報批，不遲于省級人民政府或省級人大常委會批準后第10個工作日進行信息披露，包括債券名稱、調(diào)整金額、調(diào)整前后項目名稱、調(diào)整后項目收益與融資平衡方案、跟蹤評級報告、第三方評估意見等。
信息披露包括：
- a.經(jīng)濟社會發(fā)展指標。包括本地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值、居民人均可支配收入等；
- b.地方政府性基金預算情況。包括本地區(qū)、本級或使用專項債券資金的市縣級政府地方政府性基金收支、擬發(fā)行專項債券對應的地方政府性基金預算收支情況；
- c.專項債務情況。包括本地區(qū)專項債務限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等；
- d.擬發(fā)行專項債券信息。包括規(guī)模、期限及償還方式等基本信息；
- e.擬發(fā)行專項債券對應項目信息。包括項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任等；
- f.第三方評估信息。包括財務評估報告（重點是項目預期收益和融資平衡情況評估）、法律意見書、信用評級報告等；
省級財政部門應當及時在本單位門戶網(wǎng)站、中國債券信息網(wǎng)等網(wǎng)站披露地方債券發(fā)行相關(guān)信息，不再向財政部備案需公開的信息披露文件。
2020年1月，財政部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》，要求各地自2020年4月1日起，發(fā)行新增專項債券時披露該模板，并在債券存續(xù)期內(nèi)，按照模板格式每年披露項目實際收益、項目最新預期收益等信息，如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應進行必要說明。
由財政部國庫司設計的地方政府新增專項債券信息披露模板，將投資者最關(guān)心的債券基本要素、項目融資來源、分年融資計劃、分年預期收益、收益/融資覆蓋倍數(shù)等項目核心信息，從繁雜的信息披露材料里提煉出來，以表格形式一目了然地展現(xiàn)。
地方政府應按模板填報披露信息。
地方財政部門披露債券發(fā)行時間后，因債券市場波動、市場資金面、承銷團成員承銷意愿、不可抗力等特殊因素需要推遲或取消地方政府債券發(fā)行時，應當按規(guī)定提前向財政部報告，并向市場披露推遲或取消發(fā)行信息。
八、除了土儲、棚改，哪些領(lǐng)域可以發(fā)行專項債？
2019年9月4日國常會叫停土儲債和棚改債。2020年，監(jiān)管放開了棚改專項債用于存量項目，提出三個要求：
一是棚改專項債僅支持已開工項目，且不得用于貨幣化安置項目；二是棚改項目必須納入年度棚改計劃任務；三是棚改項目信息與相關(guān)材料要件信息一致，如立項批復、用地預審、“一案兩書”等。---棚改專項債仍然限制為已納入年度棚改計劃任務的已開工項目。財辦預（2021）29號《關(guān)于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》 ，則提出：“棚戶區(qū)改造主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目”---表明棚改新項目發(fā)專項債有所放開。并提出：“不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目”---表明用于租賃住房的土地收儲可發(fā)行土儲債。總體看，土儲和棚改發(fā)行專項債、尤其是土儲發(fā)行專項債仍然控制比較嚴，所以，各地規(guī)劃專項債項目，仍然要注意避免直接用途為土地儲備和棚改，要關(guān)注除了土儲和棚改之外，哪些領(lǐng)域可以發(fā)行專項債。土儲和棚改不能發(fā)行專項債，但是園區(qū)的基礎設施可以發(fā)行專項債，這體現(xiàn)了政策引導各地增加有效投資，在有限的土地資源上導入產(chǎn)業(yè)、支持實體經(jīng)濟發(fā)展、加強土地高效利用的意圖。各地應準確理解政策導向并善用之。· 不得用于企業(yè)投資的市場化產(chǎn)業(yè)項目。
· 不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目，不安排一般房地產(chǎn)項目，不安排產(chǎn)業(yè)項目。· 不得作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。
· 嚴禁用于企業(yè)補貼或獎勵、企業(yè)對外借款。
· 嚴禁用于項目運營補貼等經(jīng)常性支出。· 嚴禁用于“亮化”工程、景觀提升、主題公園等形象支出。· 新增專項債券必須用于建設項目，不得用于償還債務不得用于償還債務。 嚴禁用于債券利息支出等。
十、專項債資金如何使用？
專項債作資本金，有哪些要求？
按照市場的預測，今年的地方專項債券新增額度預計仍將保持在3萬億的高位；繼續(xù)保持25%規(guī)模可用于資本金的話，意味著將有7500億左右的資金可作項目資本金。這將帶來非常大規(guī)模的投資，且可撬動更多的社會資金進入基礎設施投資領(lǐng)域。
不過，專項債券作資本金也不是每個項目都可以，必須具備以下條件：
一是限定在重大項目。必須符合黨中央國務院重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目；或者是列入發(fā)改委重點項目庫的重要項目。
二是作資本金必須獲得省級財政部門批準。運用債務性資金作資本金屬于“特事特辦”，需要設計專門的資金使用方案、運用比例和償還方式，需要獲得上級財政部門的審批與同意。
三是必須具備向金融機構(gòu)市場化融資條件。專項債資金作項目資本金，本質(zhì)上是為了進一步撬動社會投資；所以項目本身必須具有市場化的現(xiàn)金流，能夠通過經(jīng)營性的收入來獲得銀行貸款等市場化融資。
因此，從財政審核的角度來說，專項債券作資本金的規(guī)模應當是解決市場化融資后項目剩余的資金缺口，同時也彌補當?shù)刎斦馁Y本金不足。
因此，從實際操作的角度來說，有幾類項目比較適合用專項債資金作項目資本金：
一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)類項目。產(chǎn)業(yè)類基礎設施是國家與金融都重點支持的領(lǐng)域，且其中的人才公寓、標準化廠房、孵化器、水電氣熱項目都具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入；既容易列入重大項目范疇，又具備較好的市場化融資條件。
二是縣城新型城鎮(zhèn)化項目。新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域?qū)儆趪抑С值闹攸c領(lǐng)域，且國家發(fā)改委在去年下發(fā)了《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項的通知》，對于縣城產(chǎn)業(yè)平臺公共配套設施、縣城新型基礎設施以及縣城其他基礎設施提供專項信貸支持。
因此，縣級政府可以同時利用兩項政策，既解決政府資本金不足的問題，又解決縣城項目不容易獲得市場化融資支持的困難。
三是重大交通領(lǐng)域及其配套項目。在“十四五”期間，新一輪交通投資將作為打通國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)的重點措施，也是政策與金融重點支持的方向。
并且，在大型鐵路、公路項目開發(fā)時，不僅項目本身投資重大，其配套交通樞紐、站前廣場、沿線開發(fā)都需要大量資金，也能夠帶來不錯的收益。因此，這一領(lǐng)域?qū)⑹菍ｍ梻Y金體現(xiàn)投資效果的重點方向。
在申請專項債券資金作資本金時，既要考慮政策的導向，也要平衡金融機構(gòu)的意見，在兩者共同認可的前提下，才能實現(xiàn)債券資金作資本金、撬動社會投資的重要目標。
債務性資金作資本金，如何防風險？
從整體上而言，專項債資金作資本金是件好事，且按照目前的杠桿率，至多能撬動高達3.5萬億的基礎設施投資，對宏觀經(jīng)濟有重大作用。
但是，財政部與市場都高度關(guān)注、謹慎評估專項債券作資本金的項目，在擴大投資的同時謹防債務性資金作資本金可能帶來的風險：
一是省級財政部門會聚焦“重大項目”，確保專項債作資本金的項目能夠及時開工，抓好工作進度，避免出現(xiàn)資金閑置或投資決策存在缺陷、導致出現(xiàn)項目風險的情況；
二是在金融機構(gòu)與財政部門的雙重審核下，對項目可靠性、經(jīng)營性現(xiàn)金流的審核會大幅加強。在金融機構(gòu)風險自擔的情況下，前期工作不充足的，項目論證不充分的，市場研判分析不足的項目很難獲得市場化融資，自然也無法獲得專項債券資金。
三是專項債資金作資本金的項目將進行重點管理。財政部在2020年末就提出要對專項債項目進行穿透式、跟蹤式的監(jiān)管，作為風險管理的重點，債券資金作資本金的項目必然成為監(jiān)管照顧的重點對象，從各種維度上需要進行更細致的管理。
因此，綜合各種情況來看，在今年資金面偏緊的情況下，地方政府有動力進一步發(fā)揮專項債券作為資本金的效用，部分重點項目有望獲得更多的政策性資金、金融工具的支持。
但同時受限于防風險與監(jiān)督管理，今年專項債資金作資本金的規(guī)模比去年將有明顯的提升，但也無法完全用滿用足，依然只有部分項目才能享受新政紅利。
從專項債券的界定可以看出，專項債是針對公益性（準公益性）基礎設施項目發(fā)行的政府債券。現(xiàn)行專項債相關(guān)文件，并沒有清晰說明專項債的具體用途（支持項目的具體方式或途徑）。從理論與實踐的結(jié)合角度看，政府作為基礎設施項目的投資人和促進者，支持項目的途徑主要有三個：是指專項債收入進入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項目，項目實現(xiàn)的收益回到政府性基金或經(jīng)營性專項收入，歸還專項債本息。是指專項債資金作為債務性資金進入項目公司或項目實施主體，以項目產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖肟顨w還專項債本息。這種方式不適用于PPP項目。《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）規(guī)定：“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。”除了廳字〔2019〕33號，2019年9月4日李克強總理主持召開的國務院常務工作會議上提出要擴大專項債的使用范圍，“重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施”，并“將專項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點投向的重大基礎設施領(lǐng)域。以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例可為20%左右。” 這一比例后來提高到25%國發(fā)〔2019〕26號《國務院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》明確了項目資本金的性質(zhì)，“對投資項目來說必須是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何債務和利息”，即項目資本金不得為項目公司的債務性資金，但可以為投資人（股東）的債務性資金。這一認定，明確了過去“項目資本金也不得為投資人的債務性資金”的有關(guān)爭議。也印證了廳字〔2019〕33號“地方政府專項債券可以用于項目資本金”的合法性。根據(jù)《政府投資條例》，對于沒有經(jīng)營性的純公益項目，政府采取直接投資方式；對于有一定經(jīng)營性的準公益性項目，政府采取資本金注入方式。因此，專項債應用于有一定經(jīng)營性的、適合政府以資本金注入的項目。我們知道，固定資產(chǎn)項目的總投資資金構(gòu)成包括兩部分：資本金和債務性資金。政府以資本金注入項目，然后金融機構(gòu)根據(jù)項目的經(jīng)營收入情況提供市場化融資。資本金比例不能低于國家的規(guī)定（一般為不低于20%），同時，根據(jù)項目的經(jīng)營收入規(guī)模調(diào)節(jié)：經(jīng)營收入豐沛，資本金比例就可以低一些；經(jīng)營收入弱小，金融機構(gòu)可以提供的債務性資金就比較少，這時候，就需要提高資本金比例，減少融資金額。
（四）政府統(tǒng)籌用于項目
實踐中，還有地方政府將發(fā)行專項債券籌集的資金調(diào)撥給項目單位，同時政府統(tǒng)籌項目產(chǎn)生的基金性收入和專項收入用于專項債券到期償付。這實際上是把專項債的發(fā)債收入當成財政收入統(tǒng)籌使用了。專項債券資金必須用于有一定收益的公益性項目。這一概念其實已經(jīng)限定了專項債券資金使用范圍，其一是需要用在項目上，將專項債券資金用于經(jīng)常性支出、償還其他債務或利息的均不屬于項目范疇。其二公益性，堵死了專項債券資金用于產(chǎn)業(yè)項目、房地產(chǎn)項目等適合商業(yè)化運作項目的路徑。其次，項目謀劃期考慮要充分。大部分的資金使用問題都可追索到項目前期謀劃階段，有些地方存在“項目跟著資金走”、“為了融資而融資”的現(xiàn)象，造成項目前期謀劃準備不足，倉促上報，資金下達后造成使用困難。再次，根據(jù)國發(fā)【2014】43號文指出：明確政府和企業(yè)責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。因此，在項目業(yè)主的確認上，政企職責要劃分清楚。屬于本級企事業(yè)單位干的事，別用政府部門來做業(yè)主，容易造成后期資金使用、產(chǎn)權(quán)劃分等諸多問題。最后，對項目業(yè)主變更、建設內(nèi)容及規(guī)模調(diào)整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項的、應經(jīng)本級政府批準后向省級財政部門報告，并由省級財政部門公告或做相應的信息披露。
1.專項債券以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。
2.專項債券還本、付息以及費用支出應當根據(jù)當年到期專項債券規(guī)模、利率、費率、對應專項收入等因素合理預計，列入年度政府性基金預算統(tǒng)籌安排。
3.使用債券資金的單位應當建立單位還本付息臺賬，健全償債保障機制。每年按相關(guān)規(guī)定足額上繳當年專項債券利息和實際發(fā)生的發(fā)行費用。
十二、調(diào)整專項債資金用途須經(jīng)哪些程序？
11月10日，財政部印發(fā)《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》的通知，指出，專項債券用途調(diào)整，屬于財政預算管理范疇，主要是對新增專項債券資金已安排的項目，因債券項目實施條件變化等原因?qū)е聦ｍ梻Y金無法及時有效使用，需要調(diào)整至其他項目產(chǎn)生的專項債券資金用途變動。專項債券資金使用，堅持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外。專項債券一經(jīng)發(fā)行，應當按照嚴格發(fā)行信息公開文件約定的項目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調(diào)整的，應當嚴格履行規(guī)定程序。嚴禁擅自隨意調(diào)整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調(diào)整行為。由《指引》，專項債券資金已安排的項目，可以申請調(diào)整的具體情形包括：1.項目實施過程中發(fā)生重大變化，確無專項債券資金需求或需求少于預期的；2.項目竣工后，專項債券資金發(fā)生結(jié)余的；3.財政、審計等發(fā)現(xiàn)專項債券使用存在違規(guī)問題，按照監(jiān)督檢查意見或?qū)徲嫷纫庖姶_需調(diào)整的；1.調(diào)整安排的項目必須經(jīng)審核把關(guān)具備發(fā)行和使用條件。項目屬于有一定收益的公益性項目，且預期收益與融資規(guī)模自求平衡。項目前期準備充分、可盡早形成實物工作量。項目周期應當與申請調(diào)整的債券剩余期限相匹配。 2.調(diào)整安排的專項債券資金，優(yōu)先支持黨中央、國務院明確的重點領(lǐng)域符合條件的重大項目。 3.調(diào)整安排的專項債券資金，優(yōu)先選擇與原已安排的項目屬于相同類型和領(lǐng)域的項目。確需改變項目類型的，應當進行必要的解釋說明。 4.調(diào)整安排的專項債券資金，嚴禁用于置換存量債務，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，依法不得用于經(jīng)常性支出。 調(diào)整安排的專項債券資金，優(yōu)先用于本級政府符合條件的項目，確無符合條件項目的，省級財政部門可以收回專項債券資金和對應的專項債務限額統(tǒng)籌安排。
省級財政部門原則上每年9月底前可集中組織實施1到2次項目調(diào)整工作。地方各級財政部門會同有關(guān)部門組織梳理本級政府專項債券項目實施情況，確需調(diào)整專項債券用途的，要客觀評估擬調(diào)整項目預期收益和資產(chǎn)價值，編制擬調(diào)整項目融資平衡方案、財務評估報告書、法律意見書，經(jīng)同級政府同意后，及時報送省級財政部門。 擬調(diào)整項目融資平衡方案應當準確反映項目基本情況、前期手續(xù)、投融資規(guī)模、收益來源、建設周期、分年度投資計劃、原債券期限內(nèi)預期收益與融資平衡情況、原已安排的項目調(diào)整原因、潛在風險評估、主管部門責任、調(diào)整后債券本息償還安排等。 省級財政部門負責匯總各地調(diào)整申請，統(tǒng)籌研究提出包括專項債務限額和專項債券項目在內(nèi)的調(diào)整方案，于10月底前按程序報省級政府批準后，報財政部備案。 專項債券用途調(diào)整，省級財政部門按以下原則及時進行信息公開1.專項債券用途調(diào)整，不改變原專項債券注冊信息，包括債券發(fā)行量、期限、代碼、名稱、利率、兌付安排等。 2.專項債券用途調(diào)整，要發(fā)布調(diào)整公告，重點說明調(diào)整事項已經(jīng)省級政府批準，一并公開本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展指標、地方政府性基金預算情況、專項債務情況等。 3.專項債券用途調(diào)整，要公布項目調(diào)整信息，包括調(diào)整前原已安排的項目名稱、調(diào)整金額，以及調(diào)整后項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任、第三方評估信息（包括財務評估報告書、法律意見書、信用評級報告等）等。 省級財政部門應當于省級政府批準后（涉及預算調(diào)整的按程序報省級人大或其常委會批準后）的10個工作日內(nèi)，在全國統(tǒng)一的地方政府債務信息公開平臺（www.celma.org.cn），以及省級政府或財政部門門戶網(wǎng)站、發(fā)行登記托管機構(gòu)門戶網(wǎng)站等公開相關(guān)預算調(diào)整和項目調(diào)整信息。 市縣級財政部門應當在省級政府、市縣人大或其常委會批準后的10個工作日內(nèi)，在本級政府或財政部門門戶網(wǎng)站公開本地區(qū)專項債券用途調(diào)整相關(guān)信息。 根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）（下簡稱“專項債通知”）中相關(guān)內(nèi)容，要發(fā)揮專項債券帶動作用和金融機構(gòu)市場化融資優(yōu)勢，依法合規(guī)推進專項債券支持的重大項目建設。該通知同時規(guī)定，對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資。上述內(nèi)容明確了兩個方面，一是如果一個項目僅有政府性基金收入，是不能市場化融資的；二是只有專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，才能市場化融資，即市場化融資的還款來源只能是專項收入。1、在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。2、組合使用專項債券和市場化融資的項目，項目收入實行分賬管理。項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，納入政府性基金預算管理，確保專項債券還本付息資金安全；項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。
3、市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位；嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。通過上述內(nèi)容，在決定是否進行市場化融資之前，需要對建設項目的各項收入做出預測，并進行分類：哪些收入進入政府性基金收入，哪些收入進入專項收入，再對償還專項債后的其他專項收入進行預測，有盈余，則可籌措相應市場化融資以及決定一定比例專項債是否用于資本金。專項債的還款來源可以是政府性基金收入+專項收入，此部分資金繳入國庫，納入政府性基金預算管理，確保專項債券還本付息。市場化融資的還款來源只能是專項收入，項目單位在銀行開立監(jiān)管賬戶，將此部分收入歸集至監(jiān)管賬戶，用于市場化融資到期償付。專項債與市場化融資對應的收入應該進行分割，專項債與市場化融資對應的資產(chǎn)是否需要進行分割呢？要看項目具體情況。因為專項收入可以歸還專項債、也可以歸還市場化融資，對專項收入可以進行分割，但對產(chǎn)生專項收入的資產(chǎn)卻很難進行分割。另外，市場化融資的提供方是可以提出資產(chǎn)抵質(zhì)押要求的。如果對市場化融資提供抵質(zhì)押影響到專項債還款來源的實現(xiàn)，則應征得政府方的同意。
十四、專項債和市場化融資的受償順序應怎樣安排？
專項債在實際應用中，如果是政府直接投資，那么發(fā)債主體和項目單位是某個政府部門，項目建設資金全部來自專項債，不涉及外部融資。如果，專項債僅提供項目建設部分資金，那么可區(qū)分為債權(quán)性質(zhì)的資金和股權(quán)性質(zhì)的資金；金融機構(gòu)進行融資決策時，會按項目披露的“收益融資自平衡方案”等信息進行分析。一方面，因政府性基金收入（土地出讓金為主）產(chǎn)生于項目前期，故專項債還款優(yōu)先有其合理性。
另一方面，由于專項債利率低，市場化融資利率高，項目單位出于節(jié)約利息成本的需求，希望先還高成本的市場化融資，再還專項債。這一問題的解決，要回歸于基本事實：就是還款來源產(chǎn)生的時間。
在財務會計上，權(quán)益資金的受償順序劣后于債權(quán)資金，這是常識。但在專項債用于資本金場合，在最初做“收益融資自平衡”方案時，就將項目收入分割了，一部分用于償還專項債，另一部分用于償還市場化債權(quán)融資，特別是政府性基金收入只能用于償還專項債本息。一個項目建設資金，既有專項債又有市場化融資的情況下，還款順序可以是專項債做債性資金>市場化融資>專項債做資本金--前面的先還。
這里我們需要理解，雖然專項債均繳入國庫，實際還款責任是地方政府，但在專項債充當資本金和專項債充當債性資金的情況下，地方政府的責任有所不同。專項債充當債性資金的情況下，項目單位的責任更大一些。
而實際的還款順序安排，還必須考慮到還款來源產(chǎn)生的順序，應與之匹配。市場化融資提供者，將根據(jù)償還專項債后的現(xiàn)金流，也是對應明確分割的現(xiàn)金流進行測算，并做出決策。
