簡(jiǎn)析“專(zhuān)項(xiàng)債”

2014年8月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，首次從法律上允許地方政府舉借債務(wù)，并且確定對(duì)地方債務(wù)實(shí)行限額管理。同年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)）首次區(qū)分一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，提出地方政府舉債采取政府債券方式。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資。一般債券是地方政府為了彌補(bǔ)一般公共財(cái)政赤字而發(fā)行的地方債券，可緩解地方政府臨時(shí)資金緊張；而專(zhuān)項(xiàng)債券是地方政府為了建設(shè)某專(zhuān)項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券，以一定收益為基礎(chǔ)，且不列入財(cái)政赤字，因此成為地方政府重要的融資工具。

2015年4月，財(cái)政部發(fā)布《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào)，已被《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)）替代））明確專(zhuān)項(xiàng)債券的定義：“地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券”（財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)）明確專(zhuān)項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券）。

本篇筆者主要簡(jiǎn)述一下專(zhuān)項(xiàng)債的基礎(chǔ)知識(shí)。

一、與專(zhuān)項(xiàng)債相關(guān)的政策文件

1、 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)）；

2、 2015年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法（財(cái)預(yù)【2015】32號(hào)）；

3、 國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知（國(guó)發(fā)【2015】51號(hào)）；

4、 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法（財(cái)庫(kù)【2015】83號(hào)）（已被財(cái)庫(kù)【2020】43號(hào)）替代）；

5、 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法（財(cái)預(yù)【2016】155號(hào)）；

6、 地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（財(cái)預(yù)【2017】62號(hào)）；

7、 試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通知（財(cái)預(yù)【2017】89號(hào)）；

8、 地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（財(cái)預(yù)【2017】97號(hào)）；

9、 試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（財(cái)預(yù)【2018】28號(hào)）

10、《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)【2018】34號(hào)）

11、關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)（財(cái)庫(kù)【2018】61號(hào)）；

12、地方政府債券公開(kāi)承銷(xiāo)發(fā)行業(yè)務(wù)規(guī)程（財(cái)庫(kù)【2018】68號(hào)）；

13、關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見(jiàn)（財(cái)庫(kù)【2018】72號(hào)）；

14、地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（財(cái)預(yù)【2018】209號(hào)）；

15、財(cái)政部關(guān)于做好地方債券發(fā)行工作的意見(jiàn)（財(cái)庫(kù)【2019】23號(hào)）；

16、關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知（廳字【2019】33號(hào)）；

17、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）（財(cái)預(yù)【2019】89號(hào)）；

18、地方政府債券發(fā)行管理辦法（財(cái)庫(kù)【2020】43號(hào)）；

19、關(guān)于梳理2021年新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知（財(cái)辦預(yù)【2021】29號(hào)）。

二、適合專(zhuān)項(xiàng)債的項(xiàng)目

根據(jù)《試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通知》財(cái)預(yù)[2017]89號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：89號(hào)文）的要求“發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模”。

2021年2月1日，財(cái)政部辦公廳 國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合下達(dá)了《關(guān)于梳理2021年新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2021〕29號(hào)）要求：專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目必須符合專(zhuān)項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理要求和發(fā)行條件，必須是經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項(xiàng)目，必須是有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，優(yōu)先安排在建項(xiàng)目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)項(xiàng)目，要按照項(xiàng)目建設(shè)工期和年度建設(shè)任務(wù)合理提出資金需求。

此次梳理的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目，不安排用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，不安排一般房地產(chǎn)項(xiàng)目，不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，且明確在建項(xiàng)目、往年已申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券且開(kāi)工的項(xiàng)目?jī)?yōu)先申請(qǐng)。

2021年新增專(zhuān)項(xiàng)債券重點(diǎn)用于以下領(lǐng)域：

——交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域：包括鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)、水運(yùn)、城市軌交、停車(chē)場(chǎng)等；

——能源領(lǐng)域：包括天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等；

——農(nóng)林水利領(lǐng)域：包括農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等；

——生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域：包括城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施等；

——社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域：包括衛(wèi)生健康公共設(shè)施、教育、養(yǎng)老、文化旅游等；

——城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施領(lǐng)域；

——市政領(lǐng)域：包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；

——國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目：包括京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化、海南深化改革開(kāi)放、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等；

——保障性安居工程領(lǐng)域：包括城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房、棚戶(hù)區(qū)改造等。

與2020年相比，今年專(zhuān)項(xiàng)債支持領(lǐng)域增加了國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和保障性安居工程。

——國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目：主要為區(qū)域上的結(jié)構(gòu)性變化，在2019-2020期間，專(zhuān)項(xiàng)債券的額度分配是不均衡的，也未能與地方實(shí)際需求相銜接，2021年新增專(zhuān)項(xiàng)債額度或?qū)⒊霈F(xiàn)省際分配上的調(diào)整。

——保障性安居工程：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造方面，作為2020年多次強(qiáng)調(diào)的短板聚焦領(lǐng)域之一，2021年延續(xù)了去年這一趨勢(shì)；保障性租賃住房方面，通知特別強(qiáng)調(diào)本次項(xiàng)目梳理不安排用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，而2020年全年均無(wú)土儲(chǔ)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債，這意味著2021年較之去年將新增用于租賃住房建設(shè)的土儲(chǔ)債，但用于其他領(lǐng)域的土儲(chǔ)債目前來(lái)看依然受限；棚戶(hù)區(qū)改造方面，2020年上半年各地未發(fā)行棚改類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債，與土儲(chǔ)債類(lèi)似，與后者不同的是2020年下半年納入國(guó)家棚改計(jì)劃的在建類(lèi)棚改項(xiàng)目允許發(fā)債，以防半拉子工程的出現(xiàn)，故2020年下半年棚改債發(fā)行近4000億元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特別強(qiáng)調(diào)，棚戶(hù)區(qū)改造類(lèi)項(xiàng)目主要支持在建收尾項(xiàng)目，適度支持新開(kāi)工項(xiàng)目，較去年的“國(guó)家棚改計(jì)劃的在建類(lèi)棚改項(xiàng)目”范圍小幅擴(kuò)大。

三、專(zhuān)項(xiàng)債額度申請(qǐng)

89號(hào)文中“各地試點(diǎn)分類(lèi)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排”的要求，所以，各市縣有一個(gè)項(xiàng)目想要發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債，最基本的條件就是具備相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)債額度。

注：近年來(lái)因市縣項(xiàng)目需要的額度越來(lái)越多，而整個(gè)省的額度又有限。因此，現(xiàn)在有些省的財(cái)政廳要求各市縣在申請(qǐng)額度的同時(shí)，報(bào)送該融資項(xiàng)目的資金平衡方案。財(cái)政廳以此來(lái)判斷項(xiàng)目的質(zhì)量，把有限的額度分配到質(zhì)量上佳的項(xiàng)目上去。

四、專(zhuān)項(xiàng)債的申報(bào)流程

發(fā)改部門(mén)把控投向后形成準(zhǔn)備項(xiàng)目清單，轉(zhuǎn)送財(cái)政部納入政府債券項(xiàng)目庫(kù)，各地方在分地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)優(yōu)先予以發(fā)行安排。

同時(shí)各省財(cái)政廳在上報(bào)項(xiàng)目的時(shí)候還需要提供一份信息披露文件與信用評(píng)級(jí)報(bào)告，因?yàn)槊恳恢粋男庞迷u(píng)級(jí)報(bào)告基本上都是當(dāng)?shù)卣男庞帽硶?shū)，基本情況基本相似，沒(méi)必要每一只債券都聘請(qǐng)一家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。因此通常情況都是各省財(cái)政廳統(tǒng)一找一家評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)完成。

五、項(xiàng)目?jī)攤采w率

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89 號(hào)）中要求，分類(lèi)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。

因此在資金平衡方案中，測(cè)算出的項(xiàng)目收益未來(lái)能夠覆蓋債券本息，一般要求 覆蓋倍數(shù)在1.1以上，有些項(xiàng)目甚至能達(dá)到2倍，甚至3倍、4倍。

六、項(xiàng)目收入

在編制專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目資金平衡方案之前，也就是規(guī)劃項(xiàng)目的時(shí)候，就考慮如何增大項(xiàng)目的收入。可以從以下幾個(gè)方面考慮：

1、單個(gè)項(xiàng)目增加運(yùn)營(yíng)元素，把政府性基金收入變成專(zhuān)項(xiàng)收入；多個(gè)項(xiàng)目則肥瘦搭配，挖掘收益來(lái)源，提升可融資性。比如能否考慮增加廣告、通訊基站、電動(dòng)汽車(chē)充電樁等其他增值服務(wù)收入。

2、對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行歸納整理，將多個(gè)子項(xiàng)目合并為一個(gè)大項(xiàng)目或?qū)⒍鄠€(gè)子項(xiàng)目重組，確保每個(gè)項(xiàng)目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場(chǎng)化融資的需求。

3、挖掘項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性，充分開(kāi)發(fā)資源，對(duì)于過(guò)去未能按照市場(chǎng)原則進(jìn)行的交易，則應(yīng)該重新按照市場(chǎng)原則進(jìn)行規(guī)劃。

七、專(zhuān)項(xiàng)債資金的用途

   實(shí)踐中，還有地方政府將發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券籌集的資金調(diào)撥給項(xiàng)目單位，同時(shí)政府統(tǒng)籌項(xiàng)目產(chǎn)生的基金性收入和專(zhuān)項(xiàng)收入用于專(zhuān)項(xiàng)債券到期償付。這實(shí)際上是把專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)債收入當(dāng)成財(cái)政收入統(tǒng)籌使用了。

八、專(zhuān)項(xiàng)債的期限

根據(jù)2020年11月《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2020〕36號(hào)），地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結(jié)合實(shí)際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。

在實(shí)際工作中，不建議發(fā)行太短期限，因?yàn)槲磥?lái)的項(xiàng)目收益有很多不確定一怒，因此應(yīng)該留有足夠的時(shí)間才有更大的把握來(lái)提高實(shí)現(xiàn)預(yù)期收入的可能性。所以，在實(shí)際發(fā)行中，很少見(jiàn)到1年、2年、3年的期限的項(xiàng)目。

九、專(zhuān)項(xiàng)債績(jī)效管理

目的各地也陸續(xù)出臺(tái)了專(zhuān)項(xiàng)債的績(jī)效管理文件，以山東省為例：

根據(jù)2020年11月20日山東省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)山東省政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理暫行辦法的通知》（魯財(cái)債〔2020〕70號(hào)）的要求，政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)規(guī)定，健全包括事前績(jī)效評(píng)估管理、績(jī)效目標(biāo)管理，事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理，事后績(jī)效評(píng)價(jià)管理和績(jī)效結(jié)果應(yīng)用管理等環(huán)節(jié)的全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制。

主管部門(mén)：各級(jí)財(cái)政部門(mén)；

責(zé)任主體：專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目主管部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施單位。

績(jī)效管理內(nèi)容：如下圖。