政府專項債券能否支持企業(yè)立項片區(qū)開發(fā)項目？如何支持？

式，也“十四五”期間引領(lǐng)城市發(fā)展升級主要方式之一。片區(qū)開發(fā)投資體量大，建設(shè)項目多、涉及范圍廣，從實踐來看，目前多數(shù)片區(qū)開發(fā)項目都是企業(yè)作為立項主體，為何這樣做呢？業(yè)內(nèi)人士都很清楚，這里就不展開談了。本文主要闡述地方政府專項債券可否支持企業(yè)立項的片區(qū)開發(fā)項目呢？以什么方式支持？支持的條件？

所謂地方政府專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。由上圖可知，地方專項債券由普通專項債券和項目收益專項債券組成。

（一）普通專項債券

普通專項債券主要用于重大的基礎(chǔ)設(shè)施、公益性事業(yè)發(fā)展項目和攻堅脫貧項目，以這些項目對應(yīng)的政府性基金預(yù)算或?qū)ｍ検杖脒€本付息。2017年以前發(fā)行的專項債券基本是這類別債券，比如在鐵路建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水和污水等項目都使用過普通專項債券籌資。另外，有部分普通專項債券的作用是用于償還以前專項債到期債務(wù)本金，也就是再融資債券。

（二）項目收益專項債券

項目收益專項債券是項目收益與融資自求平衡地方政府專項債券的簡稱，是按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行的專項債券，項目能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流，且現(xiàn)金流收益要能夠覆蓋債券的還本付息，即項目能實現(xiàn)收益與融資自求平衡。2017年開始，在土地收儲、收費公路和棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域開展項目收益專項債券的試點工作，在《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)[2017]89號）頒布之后，專項債券品種又不斷豐富。目前，在綠色生態(tài)、水利建設(shè)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、老舊小區(qū)改造、園區(qū)建設(shè)、供水和污水、防洪設(shè)施、文化旅游、公立醫(yī)院、學(xué)校建設(shè)等領(lǐng)域都有發(fā)行該債券案例。

在了解專項債券的類別特點后，我們需要清楚地方專項債券對公益性項目具體使用方式，但從現(xiàn)行的政府專項債券有關(guān)文件政策，并沒有找到涉及專項債券對項目使用方式及支持項目途徑。這里我們結(jié)合《政府投資條例》中政府投資方式，并根據(jù)專項債券投資的方向，歸納以下三種使用方式。

（一）以專項債券直投方式用于項目投資建設(shè)

這類項目屬于政府投資項目，政府發(fā)債融資后直接撥款，并由政府相關(guān)機構(gòu)或事業(yè)單位等作為項目法人單位組織建設(shè)實施的方式，以項目進入政府性基金或經(jīng)營性專項收入償還專項債本息，這類項目通常沒有其他投資主體參與。如普通專項債券投資的項目。

（二）以專項債券作為項目資本金投資建設(shè)

專項債券支持這類項目要符合《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）要求，即項目收益必須兼有政府性基金預(yù)算收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債本息后仍有剩余專項收入的重大項目，才可以作為項目資本金。

（三）以專項債券用作項目公司、社會投資方的債務(wù)性資金

這類項目應(yīng)該屬于政府補助類項目，雖然使用政府投資資金，但不屬于政府投資項目。政府是以債務(wù)性資金進入項目公司或項目實施主體，需以項目產(chǎn)生對應(yīng)的政府性基金收入及專項收入償還債券本息，且項目收益能自求平衡。這種方式不適用于PPP項目。如眉山市政府通過發(fā)行政府專項債券支持智慧路燈項目。

目前，片區(qū)綜合開發(fā)項目主要有政府投資項目和企業(yè)投資項目。依據(jù)國家發(fā)改委頒布的《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》，企業(yè)投資項目是指企業(yè)在中國境內(nèi)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目，包括企業(yè)使用自己籌措資金的項目，以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的項目。由于片區(qū)開發(fā)投資體量大、項目范圍廣、綜合性強，且子項目種類多樣，運作方式復(fù)雜，既包含公益性項目也有經(jīng)營性項目，尋求政府財政或發(fā)債給予一定支持具有現(xiàn)實意義。片區(qū)綜合開發(fā)按照其公益性和商業(yè)性可以分以下幾類：

（一）土地收儲項目

絕大多數(shù)片區(qū)綜合開發(fā)項目都會涉及土地收儲問題，一個方面片區(qū)建設(shè)需要覆蓋幾片土地征收開發(fā)，另一個方面，以此對項目收益進行平衡，實現(xiàn)閉環(huán)運作。但需要注意，盡管是企業(yè)立項項目，土地收儲部分要由政府相關(guān)部門和機構(gòu)牽頭實施，立項的主體是政府相關(guān)部門，而不能由城投公司或項目公司立項。

（二）純公益類項目

片區(qū)開發(fā)的純公益類項目主要包括市政道路、橋梁、廣場、消防站、綠化工程、防洪設(shè)施等，還有學(xué)校、醫(yī)院等，這些項目是片區(qū)開發(fā)必然要涉及的，有的片區(qū)開發(fā)建設(shè)僅市政道路就要建設(shè)10幾條路。同樣，這些項目是純公益性項目，不能由城投公司作為立項主體，即使以城投公司作為項目立項，這些資產(chǎn)在城投公司名下是無意義的。

（三）準公益性項目

通常片區(qū)開發(fā)要建設(shè)污水處理、垃圾處理，還會涉及電力、給排水、燃氣、通訊，可能需要建設(shè)部分安置房等保障性用房等，這些項目有一定運營和經(jīng)營性，城投公司或項目公司可把這類項目作為名下立項，項目建設(shè)后成為其下資產(chǎn)，且為有效資產(chǎn)，未來可以通過使用者付費和政府財政補貼獲得較穩(wěn)定的收益。

（四）商業(yè)性項目

商業(yè)項目是片區(qū)開發(fā)以企業(yè)立項前提和基礎(chǔ)，若沒有商業(yè)性項目企業(yè)立項實際形同虛設(shè)。這類項目主要包括停車場、充電樁、專家公寓、普通公寓、商業(yè)寫字樓、酒店賓館等，有的片區(qū)還涉及文旅項目。這些項目通常立項在投資人名下或在聯(lián)合體的運營商名下，土地性質(zhì)為商業(yè)用地，是片區(qū)開發(fā)中優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，為投資人或運營商產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流。

上面提到政府專項債券支持項目有三種方式，直接投資方式及以資本金注入方式屬于政府投資項目，不是本文討論的。下面討論對企業(yè)立項的片區(qū)開發(fā)支持。

（一）從政策方面看

政府專項債券投資支持政府投資項目毋庸置疑，但政府專項債券能否支持企業(yè)投資項目，當前有關(guān)的政策法規(guī)并沒有明確規(guī)定。從相關(guān)政策來看，更多是從項目公益屬性進行闡述的，如廳字〔2019〕33號文明確：“對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資。”2020年7月15日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求各地用好地方政府專項債券，加強資金和項目對接、提高資金使用效益，重點支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)。

上述政策強調(diào)政府專項債券與公益性項目對接，并沒有要求公益性項目立項主體是誰，只要項目收益全部屬于政府性基金收入的就可以使用政府專項債券支持，這為企業(yè)立項的片區(qū)綜合開發(fā)帶來機遇，企業(yè)通過獲得政府專項債券支持降低了財務(wù)支出成本。

（二）從實務(wù)方面看

一些案例研究中得出，雖然是企業(yè)立項的項目，若項目具有公益性，可提供公共服務(wù)，且這類項目收益能夠形成政府性基金收入或?qū)ｍ検杖耄缙瑓^(qū)開發(fā)中的城市停車場、污水處理、供水項目等都可通過專項債券融資。

那么，專項債券對企業(yè)投資項目支持方式，是以專項債券對項目公司、社會投資方債務(wù)性資金支持，既然是債務(wù)性資金，就是要用片區(qū)開發(fā)相應(yīng)的項目經(jīng)營收益來償還專項債券的本息，因此，專項債券的品種應(yīng)是項目收益與融資自求平衡專項債券，即未來產(chǎn)生的收益能夠覆蓋實施項目投入專項債的本息。

通過上述分析，我們可以得出專項債券支持企業(yè)立項的片區(qū)開發(fā)項目的結(jié)論：一是所支持的項目具有公益性，可提供公共服務(wù)；二是所支持的項目收入能形成政府性基金收入或?qū)ｍ検杖耄蝗钦l(fā)行的債券是項目收益與融資自求平衡專項債券。