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地方政府專項(xiàng)債券作為國(guó)家的一項(xiàng)政策工具，在謀劃這類項(xiàng)目的時(shí)候，必須清晰理解這個(gè)政策工具出臺(tái)的背景和戰(zhàn)略考慮，這樣才能提高項(xiàng)目謀劃的精準(zhǔn)性和有效性。
謀劃項(xiàng)目，第一層面要解決認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，第二層面再去解決執(zhí)行的問(wèn)題，明確投向領(lǐng)域、項(xiàng)目類型、規(guī)范要求以及風(fēng)險(xiǎn)防控。在認(rèn)識(shí)層面我們需要知道：地方政府專項(xiàng)債，首先是個(gè)“債”，是要還的；其次，這個(gè)債是需要政府還的，不僅要確定項(xiàng)目的公益屬性，還要確定項(xiàng)目的還款來(lái)源和還款能力，最重要的一點(diǎn)要確定項(xiàng)目的可能產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。在執(zhí)行層面我們需要知道：地方政府專項(xiàng)債券誰(shuí)來(lái)謀劃，怎么謀劃，謀劃的主要實(shí)施路徑和謀劃到什么程度。
一、地方政府專項(xiàng)債券的“成長(zhǎng)歷程”
地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”），自2015年發(fā)行以來(lái)，主要經(jīng)歷了以下兩個(gè)階段。
第一階段2015—2017年：這一階段專項(xiàng)債的類型主要為置換專項(xiàng)債和新增專項(xiàng)債，以置換專項(xiàng)債為主。這一階段專項(xiàng)債的主要特點(diǎn)是：項(xiàng)目類型單一，發(fā)債期限較短。新增債基本都是土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，期限為3年或者5年。從2018年開(kāi)始，這一階段發(fā)行的專項(xiàng)債逐步進(jìn)入償付階段。
第二階段2018年至今：這一階段專項(xiàng)債的類型主要為新增專項(xiàng)債、置換專項(xiàng)債和再融資專項(xiàng)債，以新增專項(xiàng)債為主。隨著原有債務(wù)基本在2018年置換完成，置換債基本結(jié)束，所以近兩年新增債都保持了較大規(guī)模的增長(zhǎng)。同時(shí)隨著2015年發(fā)行的部分專項(xiàng)債進(jìn)入了償付期，所以在2018年首次提出了再融資債券這一概念。這一階段專項(xiàng)債的主要特點(diǎn)是：隨著項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的不斷探索和試點(diǎn)，專項(xiàng)債的項(xiàng)目類型越來(lái)越廣泛，從土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路，擴(kuò)大到能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。總體來(lái)看，雖然2019年國(guó)家安排了2.15萬(wàn)億專項(xiàng)債的發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年全年基建投資增速僅為3.8%，今年1—2月受疫情影響基建投資增速降至—23.4%，同比下降30.3%。分析原因發(fā)現(xiàn)，2019年專項(xiàng)債大部分用于棚改、土儲(chǔ)兩大領(lǐng)域，未形成有效投資，其中棚改專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模為7024億，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模6765億，二者合計(jì)發(fā)行13789億，占同期專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的65%。因此，2020年專項(xiàng)債明確專項(xiàng)債不能用于棚改、土儲(chǔ)和產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目。隨著2019年專項(xiàng)債發(fā)行結(jié)束，2020年的專項(xiàng)債提前批次開(kāi)始密集發(fā)行，專項(xiàng)債呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：
一是支持領(lǐng)域越來(lái)越多。從2019年9月4日的國(guó)常會(huì)、2020年3月30日的國(guó)常會(huì)以及近期的中央政治局會(huì)議精神，對(duì)專項(xiàng)債支持的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，在原規(guī)定7大領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、公共醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等領(lǐng)域。
二是發(fā)行期限越來(lái)越長(zhǎng)。發(fā)行期限從原來(lái)3年、5年，逐步擴(kuò)大到10年、15年、20年，可以有效緩解地方政府的償債壓力，減少發(fā)行成本、資金閑置成本，吸引更多市場(chǎng)化的投資主體。
三是投向越來(lái)越精準(zhǔn)。專項(xiàng)債投向更細(xì)化更精準(zhǔn)，既有基本保障，又有提質(zhì)增效，更加專注于帶動(dòng)有效投資，更加關(guān)注5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
四是作為資本金的占比越來(lái)越高。專項(xiàng)債券資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占比由原來(lái)的20%提高至25%，項(xiàng)目范圍包括鐵路、收費(fèi)公路、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等10大行業(yè)。
二、如何更好的謀劃專項(xiàng)債項(xiàng)目
（一）誰(shuí)來(lái)謀劃
統(tǒng)籌發(fā)揮發(fā)展改革部門(mén)、財(cái)政部門(mén)及相關(guān)部門(mén)各自職能，在遵循有關(guān)投資管理和財(cái)政管理法律法規(guī)的前提下，共同做好專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)、調(diào)度、監(jiān)管、績(jī)效管理等工作。發(fā)展改革部門(mén)要發(fā)揮在項(xiàng)目策劃和管理方面的優(yōu)勢(shì)，牽頭抓總，做好政策解讀和申報(bào)指導(dǎo)。同時(shí)，堅(jiān)持專業(yè)的人干專業(yè)的事，強(qiáng)化行業(yè)主管部門(mén)的主體責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各行業(yè)主管部門(mén)的積極性，編制好專項(xiàng)債項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告和環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)等專項(xiàng)報(bào)告，落實(shí)好規(guī)劃、用地、用能等要素保障。
（二）怎么謀劃
一是專班作戰(zhàn)。發(fā)展改革和財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、咨詢機(jī)構(gòu)，三方力量擰成一股繩，形成工作專班，扁平化作戰(zhàn)，現(xiàn)場(chǎng)辦公，有效銜接。專班必須專業(yè)，發(fā)展改革和財(cái)政部門(mén)體現(xiàn)在把控政策的專業(yè)上，行業(yè)主管部門(mén)體現(xiàn)在深耕行業(yè)的專業(yè)上，咨詢機(jī)構(gòu)體現(xiàn)在策劃包裝提升項(xiàng)目質(zhì)量的專業(yè)上。
二是精準(zhǔn)謀劃。按照專項(xiàng)債支持的領(lǐng)域，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在立項(xiàng)之前就要著重考慮資金籌措中專項(xiàng)債對(duì)項(xiàng)目的各種要求，尤其是結(jié)合預(yù)算內(nèi)投資的地方配套部分，有收益的項(xiàng)目爭(zhēng)取專項(xiàng)債解決。
三是咨詢機(jī)構(gòu)早參與。建立引入高水平咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)戰(zhàn)模式，提早介入對(duì)項(xiàng)目策劃、融資方案、風(fēng)險(xiǎn)管理、可持續(xù)發(fā)展等方面，提供包括決策、準(zhǔn)備、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)在內(nèi)的全過(guò)程咨詢服務(wù)，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國(guó)家投向、符合申報(bào)要求、符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、符合地方實(shí)際的高質(zhì)量的專項(xiàng)債項(xiàng)目。
四是金融機(jī)構(gòu)早參與。中央明確金融機(jī)構(gòu)可以對(duì)符合要求的專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行配套融資，這對(duì)項(xiàng)目的要求就比較高，項(xiàng)目的未來(lái)基金性收益、專項(xiàng)收入和經(jīng)營(yíng)性收入等必須滿足還債和還貸的要求。可以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提前介入專項(xiàng)債項(xiàng)目策劃，靈活運(yùn)用信貸產(chǎn)品，結(jié)合實(shí)際提供量身定制的金融服務(wù)。
（三）謀劃的實(shí)施路徑
以城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造為例。 根據(jù)住建部副部長(zhǎng)黃艷歸納，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的具體建設(shè)內(nèi)容可以分為基本設(shè)施保障、配套設(shè)施提升和公共服務(wù)完善三種類型。
一是保基本的基礎(chǔ)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施是老舊小區(qū)里和居民生活直接關(guān)系的水、電、氣、路等市政基礎(chǔ)設(shè)施的維修完善，以及對(duì)老舊小區(qū)生存環(huán)境造成影響的垃圾、生活污水的處理和加裝電梯等。這些基礎(chǔ)設(shè)施改造后的收入主要包括供水、供電、供氣、垃圾處理等收入，以及加裝電梯后可產(chǎn)生的廣告收入。
二是有提升的配套設(shè)施。配套設(shè)施是指在基礎(chǔ)設(shè)施保障的前提下，在改造中建設(shè)一些提升類的公共停車場(chǎng)、活動(dòng)室、物業(yè)用房等配套設(shè)施，通過(guò)這些設(shè)施的改造實(shí)現(xiàn)小區(qū)居住環(huán)境的改善。這些配套設(shè)施改造后的收入主要包括停車場(chǎng)的停車費(fèi)、活動(dòng)室的場(chǎng)地或設(shè)備使用費(fèi)等。
三是要完善的公共服務(wù)。公共服務(wù)是在前兩者的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改善居住條件，包括建設(shè)完善社區(qū)的養(yǎng)老、撫幼、醫(yī)療、助餐、快遞、便利店等設(shè)施。這些公共服務(wù)完善后的收入主要包括通過(guò)引入相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體后獲取的租賃收入等。
（四）謀劃到什么程度
一是解決專線債項(xiàng)目?jī)?nèi)部性的問(wèn)題。就是解決項(xiàng)目是合法項(xiàng)目的問(wèn)題，項(xiàng)目相關(guān)的選址規(guī)劃、用地、用能、環(huán)評(píng)、水土保持、審核備等手續(xù)要辦理完成。
二是解決項(xiàng)目外部性的問(wèn)題。就是解決項(xiàng)目是成熟項(xiàng)目的問(wèn)題，與項(xiàng)目相關(guān)的征地拆遷、市政配套、水電接入等項(xiàng)目實(shí)施必備條件要基本辦理完成。