政企合作項(xiàng)目的投資模式及其合規(guī)性分析

一、政企合作項(xiàng)目投資模式的類(lèi)型和演變

1.傳統(tǒng)模式

這里的傳統(tǒng)模式，是指PPP模式推行之前，政企合作項(xiàng)目采取的主要投資模式。具體如下：

（1）BT模式，即：建設(shè)－移交。社會(huì)資本投資建設(shè)完成后，將項(xiàng)目移交政府，政府按照投資成本及約定回報(bào)，在移交后若干年內(nèi)分批次支付投資建設(shè)成本及回報(bào)。此種模式在政府投資項(xiàng)目中已被禁止采用，但實(shí)際上并未絕跡。例如，部分以PPP模式實(shí)施的綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，有的子項(xiàng)目建成之后即移交政府，項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，與BT模式并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。

（2）BOT模式，即：建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交。社會(huì)資本投資建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)政府授權(quán)期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)，收回投資并取得收益，期滿(mǎn)將項(xiàng)目移交給政府。

（3）BOOT模式，即：建設(shè)－擁有－運(yùn)營(yíng)－移交。社會(huì)資本投資建設(shè)項(xiàng)目，并取得項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)，通過(guò)政府授權(quán)期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)，收回投資并取得收益，期滿(mǎn)將項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給政府。

（4）BOO模式，即：建設(shè)－擁有－運(yùn)營(yíng)。社會(huì)資本投資建設(shè)并取得項(xiàng)目所有權(quán)，通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收回投資并取得收益，原則上不存在經(jīng)營(yíng)期限。

除上述這些操作模式，還有ROT（改建－運(yùn)營(yíng)－移交）、TOT（移交－運(yùn)營(yíng)－移交）、BTO（建設(shè)－移交－運(yùn)營(yíng)）等其他多種模式，往往只是上述模式的變體，不再一一詳述。

2.PPP模式

2014年以后，國(guó)家開(kāi)始大力推行PPP模式，這類(lèi)項(xiàng)目的具體運(yùn)作方式與傳統(tǒng)模式并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，主要是回報(bào)機(jī)制有所區(qū)別。具體包括三種類(lèi)型：

（1）政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)是：BT+運(yùn)營(yíng)維護(hù)+績(jī)效考核+兩評(píng)一案。相對(duì)BT而言，拉長(zhǎng)了投資回收期（至少10年以上），增加了投資回收的不確定性（與績(jī)效考核掛鉤）。雖然通過(guò)兩評(píng)一案看似增強(qiáng)了財(cái)政支出的保障力度，但往往流于形式，而且實(shí)際執(zhí)行上還是和地方政府財(cái)力掛鉤。

（2）可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)PPP項(xiàng)目，多數(shù)主要依賴(lài)政府付費(fèi)，使用者付費(fèi)微不足道，主要是為了滿(mǎn)足項(xiàng)目包裝需要。

（3）使用者付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，與此前的BOT、BOOT、BOO等模式?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別，主要是增加了兩評(píng)一案等合規(guī)程序。

3.非PPP模式

近年來(lái)，PPP政策逐漸收緊，特別是10號(hào)文出臺(tái)以后，PPP模式在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中難以實(shí)施，不少地方政府開(kāi)始推行各類(lèi)非PPP的綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資模式。主要如下：

（1）“投資人+EPC”模式，政府方通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，由投資人和施工方、設(shè)計(jì)方組成的社會(huì)資本方聯(lián)合體共同參與投標(biāo)，中標(biāo)后組建項(xiàng)目公司，經(jīng)政府授權(quán)作為投資建設(shè)主體。這類(lèi)模式?jīng)]有嚴(yán)格的法律界定，與BT模式比較類(lèi)似，只是將投資回報(bào)與土地增值、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)掛鉤。實(shí)質(zhì)是：BT+土地出讓+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。

（2）ABO模式，即：授權(quán)Authorize -建設(shè)Build -運(yùn)營(yíng)Operate。政府授予平臺(tái)公司或其與投資方組建的項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司作為投資建設(shè)主體，負(fù)責(zé)特定片區(qū)范圍內(nèi)的綜合開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)形成的土地由政府安排出讓?zhuān)酝恋爻鲎尳鹱鳛橥顿Y回報(bào)來(lái)源。如土地未能及時(shí)出讓或土地出讓金不足以支付投資回報(bào)，政府方不以其他財(cái)政資金承擔(dān)責(zé)任，由投資方自負(fù)盈虧。這類(lèi)模式與“投資人+EPC”的主要區(qū)別是，項(xiàng)目收益來(lái)源鎖定在合作區(qū)域內(nèi)的新增財(cái)政收入，如無(wú)法覆蓋投資成本及回報(bào)，由社會(huì)資本自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)質(zhì)是：BT+土地出讓+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入+區(qū)域自平衡。

（3）特許經(jīng)營(yíng)，這里專(zhuān)指PPP模式之外，依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》實(shí)施的情形。過(guò)去，特許經(jīng)營(yíng)模式主要是在具備經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目中采用，如高速公路、污水處理廠、公共停車(chē)場(chǎng)等；近年來(lái)，逐漸在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目中出現(xiàn)。具體運(yùn)作方式上，與PPP模式比較類(lèi)似，但不納入PPP項(xiàng)目庫(kù)，不執(zhí)行PPP相關(guān)政策（例如10號(hào)文對(duì)政府性基金預(yù)算不得用于PPP項(xiàng)目支出的規(guī)定），并且吸收了ABO區(qū)域自平衡的一些做法。

（4）“特許經(jīng)營(yíng)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)”，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式授予平臺(tái)公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，平臺(tái)公司再通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇聯(lián)合開(kāi)發(fā)投資人。這種模式，融合了前述幾種模式的一些特點(diǎn)，主要的區(qū)別在于，政府與平臺(tái)公司的關(guān)系，不是授權(quán)委托關(guān)系，而是特許經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系。

以上，介紹了政企合作項(xiàng)目比較常見(jiàn)的幾種投資模式，以及近年來(lái)的基本變化。實(shí)踐中，可能還有其他的創(chuàng)新做法。投資模式的演變，最主要是基于國(guó)家監(jiān)管政策的變化。

二、影響投資模式合規(guī)性的重要政策

近年來(lái)，影響政企合作項(xiàng)目投資模式合規(guī)性的重要政策，主要是三個(gè)方面：地方政府債務(wù)管理、土地管理和招標(biāo)投標(biāo)模式。

1.地方政府債務(wù)管理

政企合作項(xiàng)目，主要收益最終來(lái)源于政府財(cái)政收入，因此受地方政府債務(wù)管理政策影響巨大。

（1）地方政府債務(wù)監(jiān)管政策的變化

2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2015年1月1日生效），對(duì)地方政府債務(wù)管理體系進(jìn)行了系統(tǒng)變革。新預(yù)算法生效之前，原則上不允許地方政府發(fā)行債券，但并未明確禁止地方政府通過(guò)債券以外的方式融資。比如地方政府融資平臺(tái)公司、BT模式等，廣泛成為政府舉債的途徑。新預(yù)算法生效之后，允許地方政府發(fā)行債券，但同時(shí)明令禁止地方政府通過(guò)債券以外的其他任何方式舉借債務(wù)，地方政府通過(guò)平臺(tái)公司、BT等方式舉借債務(wù)，均屬違法。并且，對(duì)于2014年底之前形成的存量債務(wù)，在三年左右的過(guò)渡期內(nèi)，由省級(jí)政府按照財(cái)政部安排發(fā)行地方政府債券予以置換。

2017年7月，中央政治局會(huì)議提出，“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”，隱性債務(wù)的概念開(kāi)始出現(xiàn)，并且逐漸成為政企合作項(xiàng)目最大的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。2018年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）和《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)）等一系列關(guān)于隱性債務(wù)的政策文件出臺(tái)，但至今均未公開(kāi)發(fā)布。目前僅有的公開(kāi)規(guī)定體現(xiàn)在《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）。

（2）隱性債務(wù)與違法舉債的關(guān)系

所謂違法舉債，就是違反新預(yù)算法規(guī)定舉借債務(wù)的行為，地方政府通過(guò)發(fā)行債券以外的方式舉借債務(wù)均屬此列。

所謂隱性債務(wù)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)包含兩大部分，一是新預(yù)算法生效之后，地方政府以非債券方式舉借的債務(wù)；二是新預(yù)算法生效之前，地方政府以非債券方式舉借的債務(wù)。前者是由違法舉債形成的增量隱性債務(wù)，屬于違法行為；后者是歷史形成的存量隱性債務(wù)，不符合現(xiàn)行政策，但并不違反當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定。

可見(jiàn)，隱性債務(wù)相比違法舉債范圍更廣；但在當(dāng)前階段來(lái)看，隱性債務(wù)與違法舉債并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

（3）政企合作項(xiàng)目中隱性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

《財(cái)政部 關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）：

“存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的。……已入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。”

從以上規(guī)定來(lái)看，隱性債務(wù)的具體情形包括：

? 政府方承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金；

? 政府方承諾固定回報(bào)或最低收益；

? 政府方為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保或還款承諾；

? 政府方兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

這些情形的共同特點(diǎn)是：固化政府未來(lái)支出責(zé)任。盡管10號(hào)文是針對(duì)PPP項(xiàng)目作出的規(guī)定，但就隱性債務(wù)而言，各種模式的政企合作項(xiàng)目均可參照。綜合相關(guān)規(guī)定來(lái)看，政企合作項(xiàng)目中應(yīng)對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可行路徑主要包括：績(jī)效考核和區(qū)域自平衡的回報(bào)模式。政府未來(lái)的支出責(zé)任，并未固化為確定的金額，以此回避“債”的屬性。

2.土地管理

（1）土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)模式

土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)，通常也稱(chēng)作土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，國(guó)家層面的文件中一般采用土地儲(chǔ)備的表述。具體內(nèi)容包含：依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)可以理解為，土地達(dá)到招拍掛出讓條件之前需要完成的工作，例如：征地拆遷、七通一平、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等配套建設(shè)。

政府往往以土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)為核心，打造片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。社會(huì)資本參與此類(lèi)項(xiàng)目，核心在于幫助政府將“生地”變成可出讓的“凈地”，然后共同分享土地增值的收益。近年來(lái)又附加了一些規(guī)劃策劃、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等合作內(nèi)容，但核心內(nèi)容并未變化，主要收益來(lái)源都是經(jīng)營(yíng)性用地的土地出讓金。

土地是國(guó)家最重要的自然資源，不是可以隨意打造的商品，因此土地管理往往是政策嚴(yán)監(jiān)管的領(lǐng)域。對(duì)于土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)，誰(shuí)能做、怎么做、投入資金怎么籌措、回報(bào)資金如何安排，等等，都有嚴(yán)格的限制。

新預(yù)算法修訂之后，財(cái)政部、原國(guó)土資源部出臺(tái)了一系列文件規(guī)范土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)。其中比較重要的是，2016年財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），對(duì)土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)政策作出了重大調(diào)整。

綜上，當(dāng)前土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)政策下，政企合作投資項(xiàng)目的操作模式策劃應(yīng)注意：

? 土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)主體，只能是政府下設(shè)的事業(yè)單位，即土地儲(chǔ)備中心，社會(huì)資本不能成為開(kāi)發(fā)主體。

? 土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中的征拆安置補(bǔ)償服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)施；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)政府采購(gòu)工程的方式實(shí)施；嚴(yán)禁打包為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。

? 土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)所需資金，通過(guò)財(cái)政資金統(tǒng)籌安排，不足部分只能發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券；不能通過(guò)銀行貸款等其他方式籌集。

? 土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)的回報(bào)，不得與土地出讓收入掛鉤。

（2）經(jīng)營(yíng)性用地取得方式

政企合作項(xiàng)目中，如果涉及經(jīng)營(yíng)類(lèi)子項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)性用地原則上須由自然資源部門(mén)通過(guò)招拍掛方式進(jìn)行出讓或者租賃。但是，土地主管部門(mén)、投資主管部門(mén)并不一致，土地招拍掛與投資項(xiàng)目招投標(biāo)往往存在時(shí)間差，可能導(dǎo)致項(xiàng)目的中標(biāo)人和土地的競(jìng)得人不一致，影響項(xiàng)目整體推進(jìn)。為解決相關(guān)問(wèn)題，經(jīng)梳理相關(guān)政策文件，實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)性用地取得問(wèn)題可探索采取以下解決思路：（以PPP項(xiàng)目為例）

①聯(lián)合招標(biāo)，公開(kāi)出讓。

應(yīng)當(dāng)以招拍掛方式公開(kāi)出讓經(jīng)營(yíng)性用地的，依據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)），可以將PPP項(xiàng)目招標(biāo)與土地出讓聯(lián)合實(shí)施，由實(shí)施機(jī)構(gòu)與國(guó)土部門(mén)共同編制發(fā)布資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件，共同組織評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)。PPP項(xiàng)目合同由實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂，土地出讓合同由國(guó)土部門(mén)簽訂。北京2022年冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)延慶賽區(qū)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目即采取此種模式，由實(shí)施機(jī)構(gòu)和國(guó)土部門(mén)聯(lián)合招標(biāo)。公司參與類(lèi)似的PPP項(xiàng)目時(shí)，可以參考借鑒。

②先招PPP項(xiàng)目，再由項(xiàng)目公司競(jìng)地。

應(yīng)當(dāng)以招拍掛方式公開(kāi)出讓的經(jīng)營(yíng)性用地，如在PPP項(xiàng)目招標(biāo)階段尚不具備土地出讓條件，則無(wú)法將PPP項(xiàng)目招標(biāo)與土地出讓聯(lián)合實(shí)施。此時(shí)，可由項(xiàng)目公司與政府方共同策劃土地出讓事宜，通過(guò)設(shè)定合理的土地出讓條件，并與政府協(xié)商確定土地出讓底價(jià)，提高項(xiàng)目公司取得相關(guān)土地的機(jī)率。

③先招PPP項(xiàng)目，再以協(xié)議出讓方式供地。

哪些土地可以協(xié)議出讓?zhuān)梢?guī)定不夠明確。例如高速公路項(xiàng)目服務(wù)區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地，根據(jù)《劃撥用地目錄》，不能以劃撥方式供應(yīng)，則一般應(yīng)采取招拍掛出讓方式供應(yīng)。但若由第三方取得該土地，將損害社會(huì)資本的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施造成不利影響。此時(shí)，應(yīng)與政府協(xié)商以協(xié)議方式供應(yīng)土地。根據(jù)國(guó)土資源部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào)），“公共服務(wù)項(xiàng)目用地出讓、租賃應(yīng)遵循公平合理原則，不得設(shè)置不合理的供應(yīng)條件，只有一個(gè)用地意向者的，可以協(xié)議方式供應(yīng)。”雖未直接涉及高速公路項(xiàng)目，但原理相通，可作為依據(jù)。

④先招PPP項(xiàng)目，再通過(guò)協(xié)議租賃方式使用土地。

根據(jù)國(guó)土資源部《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕222號(hào)），“國(guó)有土地租賃，可以采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣(mài)方式。”根據(jù)自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》的通知（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)），“以長(zhǎng)期租賃方式使用土地的……租賃期限不得超過(guò)20年。以租讓結(jié)合方式使用土地的，租賃部分單次簽約時(shí)限不得超過(guò)20年，可以續(xù)簽租賃合同。”實(shí)踐中，可通過(guò)協(xié)議以租賃方式取得土地使用權(quán)，并約定比較靈活的土地使用期限。

⑤PPP項(xiàng)目單獨(dú)招標(biāo)，由政府平臺(tái)公司通過(guò)土地招拍掛取得出讓土地使用權(quán)，然后無(wú)償提供給項(xiàng)目公司使用。

PPP項(xiàng)目公司成立后，如通過(guò)招拍掛取得出讓土地使用權(quán)，土地使用年限與PPP項(xiàng)目合作期限往往不一致，在項(xiàng)目合作期限屆滿(mǎn)，而土地使用權(quán)仍未到期時(shí)，如無(wú)償移交給政府方，不符合國(guó)有資產(chǎn)交易相關(guān)規(guī)定。此時(shí)，可與政府協(xié)商，由政府平臺(tái)公司取得土地使用權(quán)，然后提供給項(xiàng)目公司使用，避免資產(chǎn)無(wú)償移交問(wèn)題。

3.招標(biāo)投標(biāo)模式

社會(huì)資本參與政企合作項(xiàng)目的主要訴求之一，是通過(guò)投資項(xiàng)目招投標(biāo)程序，一體化取得合作范圍內(nèi)的勘察設(shè)計(jì)施工任務(wù)。因此，項(xiàng)目前期策劃階段，需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)模式，特別是：符合什么條件，政企合作項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)施工，可以不再另行招標(biāo)？

從目前的政策法規(guī)來(lái)看，主要有兩個(gè)途徑：第一，依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，可以不進(jìn)行招標(biāo)；第二，符合勘察設(shè)計(jì)、施工或工程總承包等現(xiàn)匯項(xiàng)目招標(biāo)條件，在政企合作項(xiàng)目招標(biāo)階段，通過(guò)“投資+工程”一體化招標(biāo)的方式，一次性選定投資人和承包人。兩者的區(qū)別是，前者為法定不須招標(biāo)的情形，后者為一體化招標(biāo)的情形。

PPP模式推廣以后，財(cái)政部、發(fā)改委均出臺(tái)了相關(guān)文件，將上述第一種情形拓展到了PPP項(xiàng)目。

財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）第九條：“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。”

發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）第十三條：“擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。”

條例第九條的適用，有兩個(gè)前提條件：“招標(biāo)方式選定投資人”、“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”。上述財(cái)政部、發(fā)改委的文件，均突破了條例的限制，將“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”拓展到了“PPP項(xiàng)目”，財(cái)政部更是將“招標(biāo)方式選定投資人”拓展到了“依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本方”，而政府采購(gòu)法的采購(gòu)方式，包括了招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等。盡管有所瑕疵，但從合法合規(guī)性角度，通過(guò)招標(biāo)方式一并取得PPP項(xiàng)目及相關(guān)設(shè)計(jì)施工任務(wù)，是目前比較切合實(shí)際的做法。

需要注意的是，財(cái)政部、發(fā)改委文件盡管作出了拓展，也僅限于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目。其他模式的政企合作項(xiàng)目，通過(guò)投資人招標(biāo)，鎖定施工任務(wù)，并無(wú)法律依據(jù)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足關(guān)于勘察設(shè)計(jì)、施工及工程總承包等現(xiàn)匯項(xiàng)目招標(biāo)的條件。

法律法規(guī)對(duì)于各類(lèi)項(xiàng)目招標(biāo)條件的規(guī)定如下：

從上表可見(jiàn)，對(duì)于實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目，招標(biāo)條件有比較嚴(yán)格的限制，現(xiàn)匯項(xiàng)目須完成項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)審批， PPP項(xiàng)目須完成項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和實(shí)施方案審批，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目至少要完成實(shí)施方案審批，才能啟動(dòng)招標(biāo)程序。對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，現(xiàn)匯項(xiàng)目須完成核準(zhǔn)或備案程序；PPP項(xiàng)目還須完成可行性論證。相對(duì)來(lái)說(shuō)，按照目前的法律規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)模式下的程序要求較為寬松，完成實(shí)施方案審批后，即可啟動(dòng)招標(biāo)程序選定特許經(jīng)營(yíng)者，由特許經(jīng)營(yíng)者依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案程序。

實(shí)踐中，有的政企合作項(xiàng)目，政府授權(quán)平臺(tái)公司作為實(shí)施主體，在完成項(xiàng)目建議書(shū)審批后即啟動(dòng)“投資+EPC”招標(biāo)程序。例如，四川達(dá)州“雙城一線”城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這類(lèi)項(xiàng)目不屬于PPP、特許經(jīng)營(yíng)等投資項(xiàng)目，所謂“投資+EPC”屬于投資人和工程承包人一體化招標(biāo)的范疇，應(yīng)符合現(xiàn)匯項(xiàng)目招標(biāo)的條件。因此，對(duì)于類(lèi)似項(xiàng)目，有的地方政府并不接受一體化招標(biāo)。而且，有的項(xiàng)目不僅沒(méi)有項(xiàng)目建議書(shū)，控制性詳細(xì)規(guī)劃等合規(guī)手續(xù)都尚未完成，更難以進(jìn)行一體化招標(biāo)。此時(shí)，往往只能采取兩階段招標(biāo)的方式，先進(jìn)行投資人招標(biāo)，中標(biāo)后組建項(xiàng)目公司，待符合現(xiàn)匯項(xiàng)目招標(biāo)條件后，由項(xiàng)目公司另行招標(biāo)。

以上對(duì)政企合作項(xiàng)目的投資模式及其合規(guī)性，進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹。當(dāng)前，這些領(lǐng)域的政策法規(guī)仍處于復(fù)雜多變的狀態(tài)，今后投資模式策劃仍需要結(jié)合政策變化妥善應(yīng)對(duì)。

近年來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)這些傳統(tǒng)的政企合作項(xiàng)目領(lǐng)域，國(guó)家也在逐步推行市場(chǎng)化改革。既可以采用政企合作項(xiàng)目模式，也可以完全放開(kāi)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，由社會(huì)資本自主決策投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。比如城市公共停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目，一方面可以采取特許經(jīng)營(yíng)模式，由政府招標(biāo)選定特許經(jīng)營(yíng)者，以劃撥方式提供停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目用地，運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交政府。另一方面，政府可以通過(guò)招拍掛方式出讓停車(chē)場(chǎng)用地使用權(quán)，企業(yè)取得土地使用權(quán)并按照企業(yè)投資項(xiàng)目程序辦理建設(shè)手續(xù)，建成以后取得完整的土地使用權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)及持續(xù)經(jīng)營(yíng)權(quán)。即使在土地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)以后，一般可以通過(guò)補(bǔ)交土地出讓金續(xù)期；即使不能續(xù)期，政府收回土地，也要對(duì)地上建筑物作出補(bǔ)償。