1、新增建設(shè)用地計劃指標獎勵，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

2017年12月，國土資源部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》從八個方面明確了保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策。

通知指出，將安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。對存量建設(shè)用地用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣，可給予新增建設(shè)用地計劃指標獎勵。

2、宅基地“三權(quán)分置”，市場化運作的多方共贏

作為農(nóng)村專門用于建造住宅房屋為目的的部分土地，宅基地的改革進程和未來方向備受市場關(guān)注。2018年，中央提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。“三權(quán)分置”將保護進城農(nóng)民的土地承包權(quán)益，促使有條件的農(nóng)業(yè)人口放心落戶城，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

據(jù)了解，目前，已有部分地區(qū)頒發(fā)了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)登記證，金融機構(gòu)也加大了對農(nóng)民住房抵押貸款的發(fā)放力度。這項2018年初提出的改革在經(jīng)過半年左右的探索后，已經(jīng)進入全面提速時期。

• 擁有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶——閑置的宅基地可以出租給做休閑農(nóng)業(yè)項目的個人或者公司，獲取分紅。

• 農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者——返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者可以通過租賃“使用權(quán)”的方式，做特色客棧、農(nóng)家樂等。

• 養(yǎng)老鄉(xiāng)居客——宅基地流轉(zhuǎn)可在“適度”的原則下進行，為回歸鄉(xiāng)村養(yǎng)老度假的新鄉(xiāng)民提供土地流轉(zhuǎn)政策支持。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心原副主任喬潤令指出，在鄉(xiāng)村振興的背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地是未來用地的新領(lǐng)域，是絕大多數(shù)田園綜合體、特色小鎮(zhèn)用地的最新領(lǐng)域。宅基地新政策及其后續(xù)融資政策的完善，將為城市資本的下鄉(xiāng)開辟道路，也為文旅產(chǎn)業(yè)土地利用提供了新的空間。

綠維文旅認為，宅基地制度改革是三塊地改革中最艱難的，根據(jù)這兩三年各試點的實踐經(jīng)驗來看，有效利用宅基地的方式主要有四種。同時，宅基地入市后的用途也要嚴格把控。

正如中央農(nóng)辦主任韓俊強調(diào)所言，宅基地三權(quán)分置不是讓城里人到農(nóng)村買房置地，而是要使農(nóng)民的閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的載體。

3、土地新收益：新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑

2018年的中央一號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》明確了實施細則。新土地政策運用經(jīng)濟手段，發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)資源優(yōu)勢互補，助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

日前，自然資源部貫徹落實《辦法》規(guī)定，下發(fā)了《關(guān)于實施跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機制的通知》以及《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑實施辦法》。

同時，為推動相關(guān)工作順利實施，財政部制訂了《跨省域補充耕地資金收支管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑資金收支管理辦法》，明確了資金收取、下達、結(jié)算、使用等方面的要求。明確指出跨省域補充耕地資金、深度貧困地區(qū)收到的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑資金，將全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

• 深入推進土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)：高標準農(nóng)田是指土地平整、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)田配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，劃定為永久基本農(nóng)田的耕地。新增耕地，這為深入推進土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)創(chuàng)造了重要條件。同時，實行增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑，將進一步顯化土地級差收益，為增減掛鉤的深入開展提供了更大動力。兩大舉措相結(jié)合，將進一步推動農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善。2018年4月，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行出臺《關(guān)于服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導意見》和《關(guān)于全力支持高標準農(nóng)田建設(shè)工作的通知》，支持美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)扎實推進，爭取建設(shè)1000個左右鄉(xiāng)村振興示范村；努力成為服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和支持高標準農(nóng)田建設(shè)的主力銀行。

• 允許跨省調(diào)整耕地占補平衡：耕地占補平衡堅持以縣域平衡為主。調(diào)整耕地占補平衡政策，允許耕地后備資源嚴重匱乏、補充能力確實不足的直轄市和省，申請在國家統(tǒng)籌下跨省域補充耕地，可有效解決邊退耕、邊開墾的矛盾，防止毀林毀草開墾和灘涂圍墾，推進山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復，具有顯著的生態(tài)效益。對于貧困地區(qū)有資源條件產(chǎn)生補充耕地指標的，優(yōu)先納入調(diào)劑平臺，支持獲得經(jīng)濟收益、加快脫貧致富。

• 地區(qū)間的資源資金互補，促進共同發(fā)展：實施兩個跨省域土地指標調(diào)劑，對于經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，可以緩解耕地占補平衡壓力，拓展建設(shè)發(fā)展空間，保障重大項目及時落地。而對于經(jīng)濟相對落后地區(qū)，則可以獲得可觀的轉(zhuǎn)移支付，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，并為特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等建設(shè)提供支持，從而發(fā)揮地區(qū)之間資金資源互補作用，促進共同發(fā)展。

4、6類重大建設(shè)項目將允許占用永久基本農(nóng)田

2018年7月，為貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，自然資源部下發(fā)《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》，要求嚴格限定重大建設(shè)項目范圍，嚴格占用和補劃永久基本農(nóng)田論證，嚴格用地預(yù)審事后監(jiān)管，將永久基本農(nóng)田保護措施落到實處。

現(xiàn)階段允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項目包括：黨中央、國務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項目；軍事國防類；交通類（機場項目、鐵路項目、公路項目）；能源類；水利類；以及為貫徹落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，國務(wù)院投資主管部門或國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)部門支持和認可的交通、能源、水利基礎(chǔ)設(shè)施項目。

此次改革的重大意義

也就是說，政府對于開發(fā)這類住房給予了大量優(yōu)惠政策，包括快速審批通道，租住人員可以享受“基本公共服務(wù)”等等。

《鄉(xiāng)村規(guī)劃》第三十章主題是增加農(nóng)村公共服務(wù)供給，指出繼續(xù)把國家社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，促進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

1、哪些可作為休閑農(nóng)業(yè)用地

• 農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地：《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中明確規(guī)定支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)，因此在進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)中要充分利用農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地。

• 農(nóng)村集體建設(shè)用地：指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。

• 四荒地：2016年中央一號文件以及《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標給予傾斜。“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。

• 其他方式：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)[2015]93號)提出，對社會資本投資建設(shè)連片面積達到一定規(guī)模的高標準農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。

圖片截取自農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)-圖話三農(nóng)

2、休閑農(nóng)業(yè)拿地新方式

• 采用土地銀行的方式：在完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的地區(qū)，可采用“土地銀行”的方式，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對于農(nóng)戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業(yè)企業(yè)規(guī)模化獲取土地用于開發(fā)大型旅游項目而言都具有現(xiàn)實意義。

• 建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社：有條件的農(nóng)村集體可以建立合作社，農(nóng)戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營、高效經(jīng)營、形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學，對加強休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展能力，保障發(fā)展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。

• 土地置換、租賃、入股聯(lián)營等：對經(jīng)濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式，統(tǒng)籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發(fā)過程中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問題;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價值，集約化發(fā)展，便于個人或企業(yè)經(jīng)營管理。

• 土地管理涉及的法律、法規(guī)、政策較多，同一個問題的相關(guān)規(guī)定往往散見于不同的法規(guī)和政策文件中。需要對這些政策法規(guī)文件充分梳理并予以集成，同時結(jié)合項目的性質(zhì)、特點和用地需求，加強用地策劃，研究提出所需各類建設(shè)用地的解決方案，最終形成培育特色小鎮(zhèn)的政策空間。

  按照現(xiàn)行政策，有30余種用地解決方案可供特色小鎮(zhèn)使用。

• 方案一：使用存量國有建設(shè)用地

• 1．批準使用：市政道路、公園、綠地、廣場等屬于公共用地，辦理批準使用手續(xù)，即批準用于建設(shè)市政道路等，可以發(fā)建設(shè)用地批準書，但不用發(fā)劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時也是只登記不發(fā)證。需要注意區(qū)分建設(shè)單位、管理單位與土地使用權(quán)人的不同。

  2．國有土地劃撥，即行政方式。

  3．國有土地使用權(quán)出讓。

  4．國有土地租賃。

  5．國有土地使用權(quán)作價出資或入股。

除批準使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協(xié)議、招標、拍賣和掛牌四種，作價出資或入股因有明確的使用者，只能通過協(xié)議方式配置。

• 方案二：圈內(nèi)農(nóng)用地辦理轉(zhuǎn)用、征收手續(xù)后依法提供給具體項目

• 土地利用總體規(guī)劃所確定的城市村鎮(zhèn)建設(shè)用地，被稱為“圈內(nèi)用地”。為實施規(guī)劃，需要占用圈內(nèi)用地，涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；涉及集體所有土地的，應(yīng)當辦理土地征收審批手續(xù)。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地由市、縣人民政府批準，由市、縣國土資源部門依法供應(yīng)。

• 方案三：圈外單獨選址建設(shè)項目用地

• 能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地范圍外土地的，經(jīng)批準可以在圈外單獨選址建設(shè)。涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；涉及集體所有土地的，應(yīng)當辦理土地征收審批手續(xù)；土地供應(yīng)方案在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收時一并批準。

• 方案四：使用國有農(nóng)用地

• 建設(shè)需要使用國有農(nóng)用地的，應(yīng)當在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，依法辦理供應(yīng)手續(xù)，不用辦理征收手續(xù)。

• 方案五：直接使用集體建設(shè)用地

• 有六種情形可使用集體建設(shè)用地。

  1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)、公共設(shè)施用地。
  

  2、村民住宅。

  3、集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的。

  4、以集體經(jīng)濟組織為主體開發(fā)建設(shè)公租房、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資入股、聯(lián)營與其他企業(yè)合作開發(fā)此類產(chǎn)業(yè)的。

  5、在33個農(nóng)村“三塊地”改革試點，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經(jīng)營性項目。

  6、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，可依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂；也可通過租賃農(nóng)房或與擁有合法宅基地、農(nóng)房的當?shù)剞r(nóng)戶合作改建自住房。

• 方案六：使用國有未利用地

• 建設(shè)項目可以使用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地，不需修改規(guī)劃，也不用辦理轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，直接批準用地。

• 方案七：使用集體未利用地

• 可以參照方案五，直接作為集體建設(shè)用地使用。而國家建設(shè)項目使用集體未利用地的，應(yīng)當辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地；不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。

• 方案八：使用設(shè)施農(nóng)用地

• 設(shè)施農(nóng)用地是指設(shè)施農(nóng)業(yè)項目區(qū)域內(nèi)直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)業(yè)項目不同于一般的建設(shè)項目，其用地也不同于一般建設(shè)項目用地，符合要求的設(shè)施農(nóng)用地不屬于建設(shè)用地，按農(nóng)用地進行管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，不作為新增建設(shè)用地管理。附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地有一定比例限制。

  設(shè)施農(nóng)用地不包括以下用地：

  經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機農(nóng)資存放、維修場所；
  

  以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；

  以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地。

• 方案九：結(jié)合土地整治、村莊整治安排用地

• 土地整治是對項目區(qū)內(nèi)田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到項目區(qū)內(nèi)各業(yè)用地的重新布局、安排和產(chǎn)權(quán)調(diào)整。土地整治規(guī)劃方案中包含了整治后的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和各類項目用地調(diào)整（地類調(diào)整和供地安排）。土地整治實施規(guī)劃經(jīng)批準后，應(yīng)當依據(jù)經(jīng)批準的實施規(guī)劃，相應(yīng)調(diào)整項目區(qū)內(nèi)各類用地產(chǎn)權(quán)和地類，直接為項目區(qū)內(nèi)原用地單位整治后的用地辦理相應(yīng)用地手續(xù)，不再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也不占用土地利用年度計劃指標。安排原用地者用地后的剩余部分，應(yīng)當依法辦理供地手續(xù)。

• 方案十：使用增減掛鉤項目建新區(qū)用地的，視同建設(shè)用地

• 農(nóng)業(yè)項目使用國有農(nóng)用地，有承包經(jīng)營、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、由農(nóng)場職工按要求耕種等方式；

  農(nóng)業(yè)項目使用集體農(nóng)用地，有承包經(jīng)營、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）拍賣、由原農(nóng)戶按要求種植等方式；

  使用四荒地等未利用地的，有承包經(jīng)營、四荒地拍賣、流轉(zhuǎn)等方式，使用年限最長50年，使用方向包括開荒造林、治沙改土以及休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要審批；

  農(nóng)村三項建設(shè)使用圈內(nèi)農(nóng)用地的，應(yīng)當先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后，再由縣市人民政府批準使用；

  符合條件的農(nóng)村道路用地和農(nóng)田水利設(shè)施用地屬于農(nóng)用地，不屬于建設(shè)用地，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不占建設(shè)用地指標；

  地質(zhì)災(zāi)害治理工程用地，按照地質(zhì)災(zāi)害治理項目辦理項目審批手續(xù)，不辦理征收、轉(zhuǎn)用手續(xù)，不占用指標，但應(yīng)當足額安置補償。

  根據(jù)項目具體需求不同，還有填海造地、搶險救災(zāi)用地、臨時用地、先行用地、一般采礦用地、石油天然氣鉆采及配套用地、閑置地處置與利用、工礦廢棄地利用或復墾置、低效地再開發(fā)利用、管線用地（需設(shè)置地役權(quán)）、低丘緩坡用地、光伏用地、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地以及農(nóng)村黨建、醫(yī)療、圖書、體育等配套用地等用地解決方案可供選擇。

此外，還可以通過市場解決項目用地：

以轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán)；

以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式取得目標公司控制權(quán)，進而實現(xiàn)開發(fā)利用目標土地的目的；

以合作開發(fā)方式開發(fā)利用目標土地；

原有建設(shè)用地地依法改變用途等土地使用條件后,用作發(fā)展項目用地；

原有建設(shè)用地辦理出讓、租賃等有償用地手續(xù)后，用作發(fā)展項目用地。

可以看出，土地政策梳理集成可以形成很多種拿地的解決方案，政策應(yīng)用空間很大，不管是搞房地產(chǎn)開發(fā)、搞工業(yè)建設(shè)項目，還是搞特色小鎮(zhèn)建設(shè)，如果不懂土地政策集成應(yīng)用，會錯失很多的機會，增加很多工作難度和開發(fā)成本。