微知識 | 專項債+PPP模式可行性探究

自2019年財政部副部長鄒加怡在“第五屆中國PPP發(fā)展（融資）論壇”上提出：“探索PPP與專項債的結(jié)合，撬動社會投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)”后，專項債+PPP模式立即引起熱議，政府部門、社會資本、金融機構(gòu)、咨詢公司對PPP與專項債融合路徑的探索也從未停止。2020年10月21日，《財政部關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第3856號（財政金融類287號）提案答復意見的函》（財金函〔2020〕第64號）發(fā)布后，專項債+PPP又再次引起熱議。

財金函〔2020〕第64號文件指出：“研究推進PPP與專項債融合，有助于發(fā)揮PPP的治理效益優(yōu)勢和專項債的融資成本優(yōu)勢，解決PPP‘項目等資金’和專項債‘資金等項目’的問題，對于提高項目投資運營效率、助力穩(wěn)投資，具有積極意義。”同時，文件指出探索實施路徑：“對于將已建成的專項債項目轉(zhuǎn)為PPP模式運營以及將項目拆分為兩部分分別采用專項債和PPP模式實施兩種方式，我們認為，本質(zhì)上PPP與專項債模式‘涇渭分明’，可在確保合法合規(guī)、做好程序銜接、防控融資風險的基礎(chǔ)上，由地方探索實施。二是對于將專項債券資金作為PPP項目資本金或債務(wù)性資金兩種方式，我們認為，存在一定風險隱患，需要進一步論證。”

財金函〔2020〕第64號文件對PPP與專項債融合持支持態(tài)度，并首次提出探索實施的路徑。本文將對PPP與專項債的基本定義、融合基礎(chǔ)、實施路徑等方面進行逐一探索，力求在PPP與專項債融合上有所突破。

地方政府專項債券（以下簡稱專項債）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。

優(yōu)點：審批流程快、債務(wù)風險可控、融資成本低。

缺點：受發(fā)行額度限制、配套資金缺口大、融資渠道受限。

PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營 、維護等基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化。

優(yōu)點：促進政府治理體制改革、公共服務(wù)供給效率高、融資渠道寬。

缺點：審批流程慢、融資成本高。

專項債+PPP將兩種模式融合在一起，發(fā)揮各自模式優(yōu)點，主要分為涇渭分明的AB包、專項債資金作為PPP項目債務(wù)性資金、專項債資金作為PPP項目資本金三種運作路徑，本文將逐一分析。

優(yōu)點：專項債部分可先期啟動、全部建設(shè)資金落實到位、拓寬融資渠道、融資成本適中、促進政府治理體制改革、公共服務(wù)供給效率高。

缺點：政策依據(jù)較少、兩次招標的銜接較差、專項債部分的運營交接復雜。

PPP與專項債項目申報均要求手續(xù)完備、前期工作準備充分，同時均對項目收益有一定要求，兩者存在結(jié)合的基礎(chǔ)。

關(guān)于PPP與專項債結(jié)合上，存在“先專項債后PPP”和“先PPP后專項債”兩種順序。但在實操過程中，財政、發(fā)改部門均不支持PPP項目申報政府專項債，某些省份也發(fā)文明確“不得將PPP項目納入專項債券資金支持范圍。”

本文所探討的PPP與專項債結(jié)合的三種模式，第一種模式是涇渭分明的AB包；第二種模式是專項債券資金作為PPP項目債務(wù)性資金；第三種模式是專項債券資金作為PPP項目資本金。第一種模式是專項債與PPP同時推進；后兩種模式是以發(fā)債成功為前提，即“先專項債后PPP”。

涇渭分明的AB包模式按照建設(shè)內(nèi)容將一個項目拆分為兩部分，其中A包采用專項債模式單獨進行，B包采用PPP模式單獨進行，A包B包的投融資、建設(shè)、運營涇渭分明，沒有重合。

按建設(shè)內(nèi)容將項目劃分為A包、B包分別進行立項。

A包進行專項債運作，包括編制項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價報告書、法律意見書、項目逐級上報審批。

B包進行PPP運作，包括編制實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、項目PPP入庫等。

A包成功發(fā)行專項債后，啟動施工單位招標并建設(shè)。

B包成功入庫后，啟動社會資本采購并建設(shè)、運營。

該模式不存在政策障礙，且財金函〔2020〕第64號文件指出該模式本質(zhì)上PPP與專項債模式“涇渭分明”，可在確保合法合規(guī)、做好程序銜接、防控融資風險的基礎(chǔ)上探索實施。同時，A包發(fā)債成功后即可招標建設(shè)，可有效發(fā)揮專項債落地快的優(yōu)勢。

 該模式需首先解決的是項目是否可以明確拆分，若項目無法拆分為A包、B包，則該模式無法實施，建議提前做好項目建設(shè)內(nèi)容的規(guī)劃。

 該模式專項債A包由政府投資、建設(shè)，后期運營仍需由政府運營，但B包由社會資本運營，不利于項目整體管理，建議提前規(guī)劃運營銜接方案。

 該模式項目能否發(fā)行專項債、能否按PPP模式分別推進，存在較大的不確定性，若未能申報成功則項目整體進度受到影響，建議準備項目整體采用PPP模式的備選方案。

該模式同樣需要將一個項目拆分為A包、B包兩部分，其中A包采用專項債模式運作，剩余部分作為B包。待A包發(fā)債成功后，A包+B包整體采用PPP模式，項目資本金由社會資本與政府出資代表共同籌集，剩余資金一部分發(fā)行專項債籌集，另一部分由項目公司融資解決。

該模式與本文第一種模式的主要差別：一是政府無需籌集項目資本金與配套資金，二是該模式專項債項目未開工，三是解決A包的運營問題。

根據(jù)專項債“項目收益未來能夠覆蓋債券本息，一般要求覆蓋倍數(shù)在1.2以上”的自求平衡要求，專項債A包需根據(jù)項目收益來確定投資，為多爭取專項債額度，項目的收益優(yōu)先放到A包中。項目剩余部分作為B包，且B包投資將受到財政承受能力的約束，若累計PPP財政支出責任占比超過一般公共預算支出的5%，導致當?shù)責o法新上政府付費項目，則B包需降低總投資或者使用者付費收入占比達到10%。

因此，PPP與專項債融合需要合理劃分項目包，并要確保財政承受能力在規(guī)定范圍內(nèi)。要注意的是A包和B包需同一主體分別立項。

A包進行專項債運作，包括編制項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價報告書、法律意見書、項目逐級上報審批。

A包+B包整體打包進行PPP運作，包括編制實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、項目入庫等，實施方案需明確專項債資金作為項目債務(wù)性資金。

項目資本金由社會資本與政府出資代表共同籌集，剩余資金一部分通過A包發(fā)行專項債資金解決，此時專項債券資金作為債務(wù)性資金進入PPP項目中；另一部分由項目公司融資解決。

項目建設(shè)、運營均由社會資本（項目公司）負責，運營期收入采用分賬管理，將專項債券對應(yīng)的項目專項收入和政府性基金預算收入作為專項債券還本付息來源；其余項目收益作為項目公司使用者付費收入，政府按照合同約定給予可行性缺口補助。

該模式在有效降低財政支出的同時，社會資本接受程度較高，A包作為債務(wù)資金可降低項目整體融資成本，從而降低財政支出，項目建設(shè)與運營均由PPP社會資本負責，社會資本接受程度較高。對比傳統(tǒng)專項債項目由政府運營，該模式將專項債項目納入社會資本運營范圍，有助于運營期政府職能轉(zhuǎn)換。

專項債資金下達本級財政后，以債務(wù)資金方式進入項目公司的路徑暫無先例。因此，建議財政預算管理層面建立起相應(yīng)轉(zhuǎn)貸通道。

該模式需要政府方債權(quán)與金融機構(gòu)貸款方債權(quán)之間的切割問題，在使用者付費收入要同時作為政府方債權(quán)和金融機構(gòu)貸款方債權(quán)的還款來源的情況下，建議提前約定好切分的原則和比例，做好相應(yīng)的風險隔離。

財金函〔2020〕第64號文件提出：“將專項債作為PPP項目的債務(wù)性資金，實際上是將專項債資金用于項目運營補貼這一經(jīng)常性支出，不符合預算法‘地方政府債券資金不得用于經(jīng)常性支出’的規(guī)定，也不符合PPP項目‘不得通過政府性基金預算安排運營補貼支出’的要求，存在違規(guī)運作風險。”

但筆者認為，該模式下專項債資金以債務(wù)性資金進入PPP項目，是作為建設(shè)期資本性支出，而不是用于運營期補貼和經(jīng)常性支出，與以上規(guī)定并不沖突，但該模式是否可行仍需與財政部門探討。

財金函〔2020〕第64號文件提出：“專項債作為PPP項目的債務(wù)性資金還將弱化社會資本融資責任，強化政府兜底預期，加劇社會資本重建設(shè)、輕運營傾向，影響PPP項目長期穩(wěn)定合作。”該模式下，專項債資金以債務(wù)性資金進入PPP項目，雖然可以降低項目融資成本、減少財政支出，但實質(zhì)弱化了社會資本融資責任，該模式是否可行仍需與財政部門探討。

該模式專項債作為PPP項目的債務(wù)性資金，在PPP項目運營出現(xiàn)問題、專項收益無法償還專項債時，專項債部分面臨無法兌付的風險，但政府作為發(fā)債主體必須解決專項債兌付問題，導致政府無故承擔項目運營風險，不符合PPP模式在政府和社會資本之間合理分配風險的原則。 

該模式前期運作路徑與本文第二種模式相同，但主要差別是專項債資金的用途是作為PPP項目的資本金。項目資本金一部分由專項債資金作為政府方資本金，剩余資本金由社會資本出資。項目除資本金以外的資金由項目公司融資解決。

實施路徑與本文第二種模式一致。

實施路徑與本文第二種模式一致。

A包+B包整體打包進行PPP運作，包括編制實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、項目入庫等，實施方案需明確專項債資金作為項目資本金。

項目資本金由社會資本與政府出資代表共同籌集，其中政府出資由專項債資金解決，此時專項債券資金作為資本金進入PPP項目中，剩余資本金由社會資本出資。項目除資本金以外的資金由項目公司融資。

項目建設(shè)、運營均由社會資本（項目公司）負責，運營期收入采用分賬管理，將專項債券對應(yīng)的專項收入應(yīng)優(yōu)先償還專項債。

該模式可以有效解決政府資本金出資來源，緩解財政支出壓力；項目建設(shè)與運營均由PPP社會資本負責，社會資本接受程度較高。

財金函〔2020〕第64號文件明確指出：專項債券作為PPP項目資本金的問題，這種模式雖有利于帶動大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財政兜底預期、層層放大杠桿，風險相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。

雖然2019年6月10日中辦、國辦公《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》中允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金（如鐵路、國家高速公路、重大戰(zhàn)略地方高速公路、供電、供氣項目），也提出專項債做資本金項目，應(yīng)經(jīng)省級政府財政部門批準。但《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規(guī)定“PPP項目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當資本金的行為”。因此，否使用專項債資金作為政府方的資本金，需得到財政部門認可。

根據(jù)PPP政策要求，政府方在項目公司中持股比例應(yīng)低于50%，其目的是發(fā)揮社會資本的融資、建設(shè)、運營、管理能力。因此，政府方在項目中較少持股或不持股，政府出資金額較少，專項債作為政府方的資本金進入項目無實質(zhì)意義。