何雄：規(guī)范政府投資管理 提高政府投資效益
——河南省發(fā)展改革委黨組書記、主任何雄解讀《河南省政府投資管理辦法》
近日，河南省政府以196號令形式頒布了《河南省政府投資管理辦法》（以下簡稱《辦法》），規(guī)范政府投資行為、充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益、激發(fā)社會投資活力。新辦法將如何規(guī)范政府投資？對項目投資將帶來怎樣的影響？對此，記者專題采訪了起草部門負責人河南省發(fā)展改革委黨組書記、主任何雄。
何雄：近年來，國家在深入推進投資領域“放管服”改革的同時，持續(xù)加強投資管理領域法律法規(guī)制度建設，規(guī)范各類市場主體投資行為。2017年2月份，國務院頒布了《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準和備案行為。去年4月份，國務院又頒布了《政府投資條例》，強化政府投資管理，提高政府投資管理法治化水平。這兩部法規(guī)共同形成了投資管理領域完整的法律法規(guī)框架，標志著我國投資管理體制建設邁出了重要一步。
今年6月份，我委報請省政府印發(fā)了《企業(yè)投資項目核準和備案辦法》（豫政辦〔2020〕23號）。但長期以來，我省政府投資管理缺乏上位法，現(xiàn)有文件權(quán)威性不足、指導性不夠、約束性不強，難以適應新形勢下省委省政府關(guān)于投資工作的新要求。為貫徹落實《政府投資條例》，將政府投資管理納入法治軌道，省委全面深化改革委將《辦法》納入2020年工作要點。去年4月份以來，我委結(jié)合河南實際，加緊研究起草《辦法》，從政府投資范圍、投資決策程序、年度計劃管理、項目實施、投資監(jiān)管等方面，對政府投資管理提出了一系列系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度設計。鑒于政府投資管理關(guān)系重大，涉及面廣，在研究起草階段，多次征求省有關(guān)部門、各省轄市和省直管縣（市）等意見。在立法審查階段，通過網(wǎng)上征求社會公眾意見、召開立法座談會及論證會、實地調(diào)研等方式廣泛征求各方面意見。經(jīng)省政府常務會研究同意，8月24日省政府以第196號令正式頒布《辦法》。《辦法》是我省政府投資領域第一部省級政府規(guī)章，是長期以來我省政府投資實踐的科學總結(jié)，是落實《政府投資條例》、深化投融資體制改革的重大舉措，是在貫徹新發(fā)展理念、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系過程中的重要立法成果。
何雄：《辦法》重點突出了以下4個原則：一是堅持市場化改革方向。認真貫徹落實黨中央、國務院和省委省政府關(guān)于深化投融資體制改革和“放管服”改革的決策部署，合理界定政府投資的范圍、功能定位，明確要處理好政府投資和社會投資的關(guān)系，強調(diào)安排政府投資資金不能干擾市場公平競爭，要平等對待各類投資主體，引導和帶動社會投資，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。二是貫徹新發(fā)展理念。落實防風險和補短板有關(guān)要求，規(guī)定政府投資資金在量力而行和強化預算約束前提下，科學決策，注重績效，精準投向社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域項目，更好發(fā)揮政府投資在優(yōu)化基礎設施供給結(jié)構(gòu)、提升基礎設施供給能力中的作用。三是突出依法行政。系統(tǒng)總結(jié)我省政府投資管理的實踐和探索，將政府投資的決策程序、資金安排、建設實施、事中事后監(jiān)管等工作制度化、法定化，推進政府投資職能、權(quán)限、程序、責任規(guī)范化，為各有關(guān)方面運用法治思維和法治手段科學履職、提高政府投資管理能力提供依據(jù)。四是加強全過程管理。圍繞嚴格規(guī)范項目決策實施和強化政府投資資金管理兩條主線，分政府投資項目和使用政府投資資金的項目，制定科學、規(guī)范、嚴格的制度，構(gòu)建項目從謀劃、儲備、決策到實施、監(jiān)管、竣工、后評價等全生命周期管理體系，切實提高政府投資效益。
何雄：《辦法》明確政府投資是指縣級以上政府使用預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。堅持“有所為有所不為”“把錢花到刀刃上”等原則，科學合理界定政府投資的范圍，重點投向市場不能有效配置資源的公共領域項目，以非經(jīng)營性項目為主，并要求建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。要求政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。直接投資，是指政府安排政府投資資金投入非經(jīng)營性項目，并由政府有關(guān)機構(gòu)或者其指定、委托的機關(guān)、團體、事業(yè)單位等作為項目法人單位組織實施的方式。資本金注入，是指政府安排政府投資資金作為經(jīng)營性項目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權(quán)益，項目建成后政府投資形成相應國有產(chǎn)權(quán)的方式。投資補助，是指政府安排政府投資資金，對市場不能有效配置資源、確需支持的經(jīng)營性項目適當予以補助的方式。貸款貼息，是指政府安排政府投資資金，對使用貸款的投資項目貸款利息予以補貼的方式。
何雄：建立健全規(guī)范的決策制度是《辦法》的重要內(nèi)容，是提高政府投資效益的關(guān)鍵。《辦法》結(jié)合國家有關(guān)規(guī)定和我省管理實踐，形成了一套科學的政府投資決策制度。一是規(guī)范決策程序。遵循科學決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則，對于重大項目嚴格履行中介服務機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序，防止“拍腦袋”決策。對于采用直接投資、資本金注入方式安排的項目（統(tǒng)稱為政府投資項目），嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、投資概算和初步設計。其中，項目建議書階段主要解決“要不要”干的問題，可行性研究報告階段主要解決“能不能干”的問題，投資概算和初步設計階段主要是解決“怎么干、花多少錢干”的問題。對于采用投資補助、貸款貼息方式安排的項目，在完成項目審批、核準、備案程序后，按照規(guī)定報批資金申請報告。二是簡化審批流程。按照“放管服”改革要求，為滿足實際工作需要，《辦法》還明確對簡單項目和特殊項目，可以簡化報批文件和審批程序。近年來，我省已出臺相關(guān)政策文件規(guī)定可簡化審批的項目范圍和簡化程序。下一步，國家發(fā)展改革委將進一步研究確定可以簡化報批文件和審批程序的項目范圍，我省將在此基礎上完善分類簡化審批手續(xù)的具體辦法。三是明確審查要點。細化項目建議書、可行性研究報告、投資概算和初步設計等階段的審查要點，要求對重大政府投資項目實行“先評估、后決策”，提升科學決策、民主決策水平。要求項目單位保證前期工作的深度達到規(guī)定要求，并對報批文件及材料的真實性負責。強調(diào)經(jīng)批準的可行性研究報告是確定建設項目、編制初步設計和投資概算的依據(jù)，經(jīng)核定的投資概算是安排政府投資計劃、工程招標投標、控制政府投資項目總投資的依據(jù)。四是實行在線辦理。除國家和省政府有特殊規(guī)定外，按照“誰決策、誰審批”的原則,政府投資項目按規(guī)定進行報批。要求除涉及國家秘密的項目外，投資主管部門和有關(guān)部門應當通過河南省投資項目在線審批監(jiān)管平臺，使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目各項審批手續(xù)。通過在線平臺列明與政府投資有關(guān)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，公開政府投資項目審批的申報材料、辦理流程、辦理時限等，讓項目單位辦事更便捷。記者：《辦法》在加強政府投資年度計劃管理方面有哪些要求？
何雄：《辦法》把投資計劃作為政府投資資金管理的基本手段，確立了政府投資年度計劃在政府投資管理中的重要地位。一是明確統(tǒng)籌安排資金。要求政府投資資金按項目安排，縣級以上投資主管部門建立使用政府投資資金的項目儲備庫，對未入庫項目原則上不安排政府投資資金。強調(diào)政府投資年度計劃和本級預算相銜接，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。二是明確計劃決策程序。強調(diào)一級政府一級計劃，縣級以上投資主管部門在會同本級財政部門確定年度政府投資總額基礎上，編制政府投資年度計劃草案，經(jīng)本級政府審定后，下達并抄送本級行業(yè)主管部門和財政、審計等部門。財政部門根據(jù)經(jīng)批準的預算和下達的投資計劃，及時、足額辦理政府投資資金撥付。行業(yè)主管部門根據(jù)下達的政府投資年度計劃，組織實施本行業(yè)、本領域的政府投資項目。三是明確投資計劃內(nèi)容。政府投資年度計劃包括年度政府投資總額，資金安排方向，具體項目名稱、建設內(nèi)容和規(guī)模、建設工期、項目總投資、年度投資額以及資金來源，擬安排的項目前期工作費用，待安排項目以及預留資金等內(nèi)容。四是明確項目安排條件。強調(diào)納入政府投資年度計劃項目要從使用政府投資資金的項目儲備庫中選取，已完成項目審批、核準、備案程序，前期工作達到一定深度，確保資金能夠到位和資金到位后能夠及時開工建設。記者：《辦法》在強化投資概算約束上有哪些規(guī)定？
何雄：嚴格政府投資項目概算管理、控制節(jié)約政府投資資金，是政府投資管理中的核心環(huán)節(jié)之一，也是政府投資管理實踐中的難題。《辦法》將強化概算約束作為制度設計的重點，從事前事中事后等方面加強全過程剛性約束。一是嚴格概算核定。在投資概算核定和初步設計審批時，重點審查投資概算及初步設計是否符合可行性研究報告批復以及國家有關(guān)標準和規(guī)范的要求。若編制的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，投資主管部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。二是嚴格概算執(zhí)行。明確概算核定后，項目實行限額設計，初步設計、施工圖設計以及預算應當符合核定的概算。政府投資項目建設投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。非因法定情形，非經(jīng)法定程序，任何部門和單位不得隨意突破。三是嚴格概算調(diào)整。規(guī)定建設期內(nèi)由于國家政策調(diào)整、價格上漲、自然災害、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調(diào)整方案以及資金來源，并附具與調(diào)整投資概算有關(guān)的支撐材料，按照規(guī)定程序由有關(guān)部門報本級政府研究同意后，由原投資概算核定部門核定；對項目單位或者行業(yè)主管部門可以通過自籌資金解決超投資概算問題的，由行業(yè)主管部門按照有關(guān)規(guī)定和標準自行核定調(diào)整投資概算。由于項目單位擅自增加建設內(nèi)容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準、改變設計方案等原因造成超投資概算的，違規(guī)超概算投資原則上由項目單位籌措解決。四是嚴肅違規(guī)問責。未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項目的投資概算的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。轉(zhuǎn)移、侵占、挪用政府投資資金的，依照有關(guān)規(guī)定追究法律責任。擅自增加投資概算，責令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設活動，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。記者：《辦法》如何規(guī)范政府投資項目實施？
何雄：《辦法》著重從4個方面入手，科學、規(guī)范推進政府投資項目實施。一是創(chuàng)新建設實施模式。明確對于因項目單位缺乏專業(yè)技術(shù)人員和建設管理經(jīng)驗、不具備自行組織建設能力的非經(jīng)營性政府投資項目，可以委托中介服務機構(gòu)提供全過程工程咨詢服務，在完成審批程序后采用工程總承包方式實施；或者經(jīng)批準后實行代建制，通過招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的建設實施，建成后移交項目使用單位。對經(jīng)營性政府投資項目，實行項目法人責任制。二是實行招標投標制度。強調(diào)政府投資項目應當按照國家規(guī)定實行招標投標制度，其勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關(guān)的設備、材料采購等，應當依法實行招標，并納入公共資源交易平臺進行交易。三是明確項目開工條件。明確政府投資項目開工建設應當符合《辦法》關(guān)于具有項目統(tǒng)一代碼、通過在線平臺完成審批手續(xù)、資金落實到位等規(guī)定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設條件。上級政府與下級政府或者其他出資人共同投資建設的項目，各方資金應當按照國家有關(guān)規(guī)定以及各方簽訂的合同同步到位，不得由施工單位墊資建設。四是規(guī)范建設工期管理。政府投資項目要按照國家有關(guān)規(guī)定合理確定并嚴格執(zhí)行建設工期，任何單位和個人不得非法干預，既不能出于政績考慮或者為了節(jié)約成本而趕工期，也不能獲得投資后停建緩建或者消極拖延。項目單位無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目，應當追究其法律責任。此外，項目建成后要按照國家有關(guān)規(guī)定進行竣工驗收、辦理竣工財務決算，并選擇有代表性的已建成項目進行后評價。記者：《辦法》如何加強政府投資項目事中事后監(jiān)管？
何雄：政府投資項目直接關(guān)系公共利益，必須加強事中事后監(jiān)管。《辦法》對政府投資項目事中事后監(jiān)管職責、方式、內(nèi)容等進行了明確。一是明確項目監(jiān)管主體。要求縣級以上政府投資主管部門和依法負有監(jiān)管職責的行業(yè)管理、自然資源、城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、應急管理等其他部門，按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，在各自職責范圍內(nèi)依法加強加強對項目實施情況的監(jiān)督檢查。二是明確項目監(jiān)管方式。要求監(jiān)管部門采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，開展政府投資項目事中事后監(jiān)管。在線監(jiān)測是指通過省投資項目在線審批監(jiān)管平臺，對項目單位報送的基本信息開展在線監(jiān)管。現(xiàn)場核查是指根據(jù)在線監(jiān)測和其他渠道掌握的問題線索，開展現(xiàn)場檢查。三是明確項目單位責任。要求項目單位嚴格落實政府年度投資計劃執(zhí)行和項目建設管理的主體責任，通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息，依法配合監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查。四是明確信息共享公開。要求建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現(xiàn)信息共享，加強部門協(xié)同監(jiān)管。政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應當依法公開，主動接受社會監(jiān)督。同時，《辦法》還對違規(guī)行為情形及法律責任進行了界定。
何雄：《辦法》明確縣級以上政府發(fā)展改革部門為本級政府投資主管部門，要認真履行政府投資綜合管理職責。法律的生命力在于執(zhí)行，省發(fā)展改革委將切實發(fā)揮好牽頭協(xié)調(diào)作用，會同各地、各有關(guān)部門，扎實推進《辦法》貫徹落實工作。一是積極開展宣傳培訓。依托河南日報、省發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站、主流網(wǎng)絡媒體等渠道，開展全方位、多渠道的政策解讀和宣傳報道,廣泛普及政府投資管理法律知識。通過舉辦培訓會、編印釋義解讀材料等形式，加強對各級政府部門、項目單位、中介機構(gòu)的專題培訓和業(yè)務指導，著力增強依法履職能力。二是全面清理現(xiàn)行制度。按照省政府常務會議要求，按照“誰制定、誰清理”的原則，及時清理修訂在政府投資方向、資金籌措、投資方式、決策程序、投資計劃、概算控制等方面與《辦法》不一致的政府投資相關(guān)規(guī)范性文件。三是加快完善配套細則。在進一步細化政府投資項目審批權(quán)限、政府投資計劃管理、投資概算審批及調(diào)整程序、簡化項目審批程序等方面，抓緊研究制定配套具體政策。四是加強政府投資管理。會同各地各有關(guān)部門，增強規(guī)范政府投資行為的自覺性和主動性，落實《辦法》有關(guān)規(guī)定，依法開展項目儲備、投資決策、計劃管理、項目實施和監(jiān)管等各項工作，嚴格規(guī)范政府投資項目管理，不斷提高和及時發(fā)揮政府投資效益
