2019年，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，增加第十八條：國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時(shí)在附則中增加規(guī)定：編制國(guó)土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。 就目前而言，《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都是有效法律。
隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨(dú)編制和審批，最終將被國(guó)土空間規(guī)劃所取代。
過去的空間規(guī)劃類型很多，同時(shí)各個(gè)規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。如圖：
根據(jù)自然資源部于2019年5月23日發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國(guó)家空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。國(guó)土空間規(guī)劃的重要性不言而喻。做土地片區(qū)園區(qū)開發(fā)乃至房地產(chǎn)開發(fā)，要拿地，要在土地上規(guī)劃項(xiàng)目，不能不知國(guó)土空間規(guī)劃。但在實(shí)務(wù)中，我們發(fā)現(xiàn)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和從業(yè)人員對(duì)此概念比較模糊，很多界限并不清楚。為此，我們專門撰寫了這篇《國(guó)土空間規(guī)劃基本知識(shí)》，希望用邏輯清晰的語言，使大家一文了解國(guó)土空間規(guī)劃。
一、國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架
· 四體系
二、編制內(nèi)容重點(diǎn)與審批程序
1、總體規(guī)劃
總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃的綜合性，是對(duì)一定區(qū)域，如行政全域范圍涉及的國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)做全局性安排。· 全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃
對(duì)全國(guó)國(guó)土空間作出的全局安排，是全國(guó)國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。
由自然資源部會(huì)同相關(guān)部門組織標(biāo)注，由黨中央、國(guó)務(wù)院審定后印發(fā)。側(cè)重戰(zhàn)略性
對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)，指導(dǎo)市縣國(guó)土空間規(guī)劃
由省級(jí)政府組織編制，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議后報(bào)國(guó)務(wù)院審批。側(cè)重協(xié)調(diào)性。· 市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)上級(jí)規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)和具體安排。可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制；也可以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織編制。側(cè)重實(shí)施性。 相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關(guān)部門來組織編制，可在國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市縣級(jí)層面進(jìn)行編制，特別是對(duì)特定的區(qū)域或者流域，為體現(xiàn)特定功能對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門性安排。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃可在國(guó)家、省和市縣級(jí)層級(jí)編制，不同層級(jí)、不同地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃可結(jié)合實(shí)際選擇編制的類型和精度。海岸帶、自然保護(hù)地等專項(xiàng)規(guī)劃及跨行政區(qū)或流域地國(guó)土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級(jí)政府自然主管部門牽頭組織編制，報(bào)同級(jí)政府審批。交通、能源、水利等涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)部門組織編制。詳細(xì)規(guī)劃是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)，包括實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可，進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。這次特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，一般是在市縣以下組織編制，是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，由市縣自然資源主管部門組織編制詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)同級(jí)政府審批。
關(guān)于新的國(guó)土空間規(guī)劃和現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作，在協(xié)調(diào)性與一致性的處理過程中，有四個(gè)不得突破：
①不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標(biāo)；
②不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田控制線；
③不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設(shè)區(qū)等規(guī)劃強(qiáng)制性的內(nèi)容；
④不得突破新的國(guó)土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確要求，要解決規(guī)劃審批周期過長(zhǎng)的問題，大幅壓縮規(guī)劃審批時(shí)間。主要有四個(gè)方面：第一，減少報(bào)國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市數(shù)量
過去土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市，分別是106個(gè)和108個(gè)，其中31個(gè)省會(huì)城市和直轄市，5個(gè)計(jì)劃單列市，剩下的主要是按城市規(guī)模來確定的。
這次要體現(xiàn)地方對(duì)規(guī)劃的自主權(quán)，主要是落實(shí)國(guó)家的控制性指標(biāo)和管控邊界。國(guó)務(wù)院審批城市重點(diǎn)是計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、直轄市這三類，一共是36個(gè)城市，其他指定城市要大大減少，初步設(shè)想的名單大概在50個(gè)以下，在審批數(shù)量上要減少一半。
第二， 改變審查的內(nèi)容
《若干意見》明確指出管什么批什么，上一級(jí)政府審查下一級(jí)政府的規(guī)劃，要明確上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府規(guī)劃有什么要求，從技術(shù)性審查轉(zhuǎn)換到控制性審查。重點(diǎn)審查發(fā)展目標(biāo)、約束性指標(biāo)、管控邊界、相鄰關(guān)系四個(gè)方面，審查內(nèi)容會(huì)大大減少。初步設(shè)想是把報(bào)國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃審查時(shí)間盡量控制在90天內(nèi)。
第三， 取消編制大綱或規(guī)劃綱要的審查環(huán)節(jié)
就是在規(guī)劃成果正式上報(bào)前的一個(gè)中間審查環(huán)節(jié)，減少重復(fù)性的審查，取消這個(gè)環(huán)節(jié)也可以壓縮時(shí)間。
第四， 對(duì)于市縣一級(jí)不是報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市審查內(nèi)容和程序，由省一級(jí)人民政府根據(jù)自身的實(shí)際情況來確定。
資料參考：李顯東 孟磊《中華人民共和國(guó)土地管理法適用指南與案例釋義》
2019年7月18日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》，明確依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，全面開展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估工作。各地應(yīng)以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制Step2—建設(shè)完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)省、市、縣各級(jí)應(yīng)抓緊建設(shè)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并與國(guó)家級(jí)平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)通，同時(shí)推進(jìn)與其他相關(guān)部門信息平臺(tái)的橫向聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享。基于平臺(tái)，建設(shè)從國(guó)家到市縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，開展國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警。Step3—疊加各級(jí)各類規(guī)劃成果，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”
各地自然資源主管部門在推進(jìn)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中，應(yīng)及時(shí)將批準(zhǔn)的規(guī)劃成果向本級(jí)平臺(tái)入庫，作為詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制和審批的基礎(chǔ)和依據(jù)。經(jīng)核對(duì)和審批的詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃成果由自然資源主管部門整合疊加后，形成以一張地圖為基礎(chǔ)，可層層疊加打開的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，為統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督提供支撐。
四、國(guó)土空間規(guī)劃下的“三區(qū)三線”劃定 “三區(qū)三線”：是根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，分別對(duì)應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線。
· 三類空間
三類空間，既不像兩條保護(hù)紅線那樣，是國(guó)土空間資源保護(hù)的核心區(qū)域，又不像城鎮(zhèn)開發(fā)邊界那樣，是承載開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目落地的主要空間載體，所以管控要求和劃定方法彈性比較大。在三類空間劃定中，需要根據(jù)各地區(qū)保護(hù)重點(diǎn)和發(fā)展側(cè)重，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化設(shè)定，要形成更加符合地方實(shí)際的三類空間。
城市開發(fā)邊界是根據(jù)地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農(nóng)田等因素劃定的，可進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)和禁止進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)的區(qū)域之間的空間界線，是允許城市建設(shè)用地拓展的最大邊界。城市開發(fā)建設(shè)用地與非開發(fā)建設(shè)用地的分界線，是控制城市無序蔓延而采取的一種技術(shù)手段和政策措施。通過劃定城市開發(fā)邊界，有利于踐行生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保育和建設(shè)；有利于避免出現(xiàn)大城市無限擴(kuò)張、中小城市無序發(fā)展，合理配置空間資源；有利于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，合理布局城市功能用地；有利于引導(dǎo)地方政府盤活城市用地存量，節(jié)約集約用地。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指的是中心城區(qū)的邊界而不是市轄區(qū)的邊界。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)路線
根據(jù)《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》（國(guó)土資規(guī)[2018]1號(hào)），堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制服，以守住永久基本農(nóng)田控制線為目標(biāo)，以建立健全“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長(zhǎng)效機(jī)制為重點(diǎn)，鞏固劃定成果，完善保護(hù)措施，提高監(jiān)管水平，逐步構(gòu)建形成保護(hù)有力、建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局。永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定技術(shù)路線
· 生態(tài)保護(hù)紅線
根據(jù)中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（廳字[2017]2號(hào)），以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護(hù)生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》（環(huán)辦生態(tài)[2017]48號(hào)），生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意該改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。因國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級(jí)政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門提出審核意見后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)路線
五、國(guó)土空間用途管制
國(guó)土空間用途管制是指在國(guó)土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件（詳細(xì)規(guī)劃為主）的基礎(chǔ)上，在國(guó)土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對(duì)耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無居民海島等所有國(guó)土空間用途或功能進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)土空間用途管制本質(zhì)是對(duì)基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制。我國(guó)現(xiàn)行兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)，一級(jí)是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域的建設(shè)許可，二級(jí)是政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、用地的規(guī)劃許可。一級(jí)土地發(fā)展權(quán)控制下的空間管制規(guī)劃，主要體現(xiàn)國(guó)家與地方，上級(jí)與下級(jí)政府的關(guān)系乃至博弈過程，都是責(zé)任規(guī)劃。
二級(jí)土地發(fā)展權(quán)，既有權(quán)益規(guī)劃也有責(zé)任規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃體現(xiàn)權(quán)益規(guī)劃思想。
中國(guó)的兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系
“三類空間”的用途管制許可
國(guó)土空間用途管制的變更
